Dimmi Amora e Bernardo Gonzaga, da Agência iNFRA
Ao longo dos últimos quatro meses, centenas de especialistas de várias áreas da infraestrutura foram recebidos em audiências públicas e reuniões para apresentarem suas ideias e sugestões sobre como melhorar o marco legal que trata de concessões no Brasil. A preocupação inicial sobre o que poderia ser feito com as regras que asseguram investimentos bilionários no país, em geral, dava lugar à constatação de que o projeto estava em boas mãos.
O responsável por isso é o deputado federal Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), relator do projeto de lei que vai unificar as legislações do setor e criar inovações que pretendem transformar as parcerias entre o setor público e privado para o desenvolvimento da infraestrutura.
Formado em engenharia civil pela USP (Universidade de São Paulo) e considerado hoje o principal interlocutor do setor de infraestrutura no parlamento, Jardim diz que se baseou em três princípios para refazer o marco das concessões: contratos vivos, simplificação e segurança jurídica. Para isso, segundo ele, foram criadas regras que punem tanto os concessionários como os agentes públicos em caso de descumprimento de regras.
Jardim acredita que os partidos políticos amadureceram em relação aos contratos de parceria e, por isso, as discussões sobre a mudança no marco foram técnicas e contaram com a participação de praticamente todas as legendas. Por isso, ele crê que seja possível aprovar em plenário a nova lei ainda este ano e acredita que ela seja a mais importante legislação em análise pelo Parlamento após a reforma da Previdência.
“A reforma da Previdência é tapar um buraco. Essa daqui é criar condição para retomada do investimento. Eu estou convencido disso”, disse Jardim nesta entrevista exclusiva à Agência iNFRA.
Agência iNFRA – O senhor tinha a intenção de mudar cada lei [concessão e PPPs – parcerias público-privadas] e no caminho decidiu fazer uma grande alteração no marco inteiro das parcerias. Por que o senhor achou que foi necessário dar esse direcionamento?
Arnaldo Jardim – Quando nós começamos a fazer o diagnóstico dos problemas enfrentados, vimos que os dispositivos legais tinham vitalidade e tinham razão em cumprir um bom papel. Mas identificamos que as mudanças que precisaríamos teriam que ser de monta e que nós tínhamos a oportunidade de compatibilizar instrumentos. A própria existência de PPPs com regulamento próprio à parte, o debate fez entender que não cabia isso. Nós podíamos ter um único instituto, tanto que eu não chamo de lei de concessões e PPPs, eu chamo de lei de concessões e entendemos as PPPs como uma das várias modalidades de concessão. Então, com isso tudo, fomos acumulando para fazer uma lei geral.
Tivemos preocupação de que isso não possa trazer nenhuma instabilidade, nós cuidamos disso e no dispositivo final está engenhosamente pensado para isso. Eu estou propondo que, aprovada a nova lei, ela tem vigor imediato. As antigas permanecem existindo por um ano. Então, as regras existem e coexistem. Por que isso? Porque há uma série de projetos que foram pensados, propostas que estão sendo elaboradas, propostas que estão prestes a serem colocadas no mercado, que foram pensando nas regras atuais. Nós estamos propondo que coexistam durante o prazo de um ano.
Mas se você falar: “Se nessas evoluções que tenham a nova legislação, você não acha que isso poderia melhorar as próprias concessões e PPPs que existam?”. Então nós criamos, além desse dispositivo de um ano, nós criamos a possibilidade que, por aditivos, em comum acordo, o poder concedente e concessionária possam se sentar e fazer as adequações. Por exemplo, nós introduzimos o instituto de revisões periódicas do contrato. Você cria que aditivos possam fazer a adequação dos contratos já existentes, segundo as novas regras.
O senhor ouviu dezenas de associações, empresas, advogados. Qual foi a linha que o senhor quis adotar para essa nova legislação?
Três princípios. Primeiro, ver o contrato como contrato vivo. Então, tudo o que nós pensamos enfatiza a finalidade, dá menor peso aos procedimentos, e ele institui mecanismos. A revisão é um deles, o fato de você fortalecer a arbitragem é outro, o fato de você ter um instituto de tripartite podendo ser usado. São vários mecanismos que garante uma vivacidade ao contrato.
O conceito de atualidade. Ficou evidente para nós a fantástica evolução tecnológica. Novas formas surgem, novas alternativas aparecem e novas formas de fazer negócio. Então, isso vale tanto para operação quanto para as regras de qualidade dos produtos e para os procedimentos. Conceito de “contrato vivo”.
Uma segunda questão que foi objeto nessa legislação foi buscar uso maior desse instrumento de concessões pelos entes federados, estados e municípios. Nós queremos vulgarizar, tornar comum, o instrumento das concessões. O conceito é de facilitar o uso disso. Primeiro, nós ampliamos o conceito de receita líquida para 15%, para ampliar o instrumento de uso das concessões. Hoje é 5%.
Segunda questão: nós instituímos as modalidades de concessão por adesão e simplificada. O que ela tem de diferente em relação às demais: a concessão por adesão guarda uma correlação com a ata de preço, quando você tem um local que faça uma concessão, como iluminação. Aqui na minha cidade tem 3 mil pontos de luz, faz o procedimento, contrata a empresa. Um outro município pode aderir a esse contrato, com um limite, porque você não pode fazer sem aderir, porque parece que você está quebrando uma lei. Nós estabelecemos o máximo de dobrar. O limite é 100%.
E a concessão simplificada é basicamente nos estudos e nos cálculos tarifários, que é onde exige mais expertise da administração com maior detalhamento. As outras regras de transparência, controle, estão mantidas, mas você simplifica os procedimentos anteriores de estudo.
Há um certo diagnóstico nas cidades e nos estados também, que eles não têm a capacidade de fazer esses estudos e esses cálculos. Facilitando isso, poderia se incentivar comportamento de empresas fazerem os cálculos e entregarem coisas que não estão bem feitas? Como o senhor ponderou isso?
Se isso pode acontecer na simplificada, pode acontecer na outra também. Tem empresas que têm um grau de sofisticação que elas podem se impor ao poder público. Mas isso acontece no pequeno, médio e grande. Realmente há esse risco. Qual a vacina contra isso? Transparência. No projeto nós insistimos nisso. Portal ser usado, multiplicar a divulgação em todas as fases.
Nós colocamos também o capítulo dos usuários. Nós pegamos contribuições importantes sobre isso e tanto vale para o usuário pessoa física como com o usuário de mais larga escala. Você pega um projeto como Ferrogrão. Quem serão os usuários? As empresas. Nós abrimos um capítulo para usuários para que o critério de formação de tarifa e preços tenham transparência ao longo do projeto.
O risco da manipulação sempre tem. Vacina: luz, transparência e concorrência é o que vai permitir você fazer isso.
E qual é o terceiro princípio?
Segurança jurídica. De onde vem a insegurança jurídica? Tem algumas normas que na legislação anterior não estavam suficientemente amparadas. Regras para caducidade, extinção… nós avançamos e elas estão mais precisas. Algumas pessoas podem ler o projeto e falar que está um pouco vago. Mas nós estamos fazendo uma lei que é para todas as concessões. Uma lei que é para um grande porto ou para um presídio. Então algumas coisas você não pode detalhar porque são características muito diferentes. Você tem contratos em que o Capex é 80% e depois a operação é simples. Tem outros que você tem que fazer alguns ajustes de estrutura e o recurso mesmo é na operação, como creches.
A cidade normalmente identifica o local, adquire o terreno, aí tem que construir a creche, concurso público para montar a creche. E você pode fazer outro regime de concessão que você pretende cuidar de 120 crianças e vem uma pessoa que tem um imóvel (que tem que ter exigência), que tem uma equipe (que tem que ter exigência), você pode fazer isso. Como tem essa diversidade, demanda questões diferentes.
Então, segurança jurídica: extinção, caducidade, não aplicar recuperação judicial nas concessões, discutir quando há uma intervenção, como que o poder público pode assumir aquilo porque o serviço não pode ser interrompido. Há todo um conjunto de normas que acreditamos nós que vai dar mais segurança jurídica às concessões.
Que outras inovações serão implantadas com a lei?
Nós extinguimos alguns limites temporários para concessão. O prazo que era uma cláusula de barreira, nós introduzimos como um dos critérios inclusive de julgamento para dar mais flexibilidade de êxito. Extinguimos o valor mínimo, dispensamos autorização. Tinha alguns casos que você tinha que a cada coisa que você tinha que fazer você tinha que pedir autorização para a Câmara Municipal.
Estabelecemos a importância de compartilhar riscos. Estabelecemos que em todos os contratos você tem que estabelecer a matriz de risco. Estabelecemos, fora a concessão simplificada por adesão, a concessão conexa ou multimodal. Antigamente, quando você ia fazer uma concessão de uma estrada, se ela levava a um parque e você quisesse fazer a concessão do parque, a lei obrigava dizendo que eram coisas diferentes e hoje você pode fazer como coisas que são conexas.
Receitas acessórias, era uma polêmica longa que tinha. Hoje, a receita acessória diz o seguinte: o que você ganhar aqui você tem que repassar. Nós estamos dizendo o seguinte: você vai compartilhar. Você tem o direito de repassar, parte nós vamos criar isso. Cada contrato vai fixar isso. Mas você quebrou a vedação. Eu não podia dizer que era tudo com o concessionário.
Há um certo diagnóstico de que o próprio Estado é um incentivador da insegurança jurídica por ter poder demais, não realizar sua parte no contrato e não ter consequência para isso. Houve dispositivo para minimizar esse poder?
Sua pergunta é muito profunda. O tempo todo nesse diagnóstico nós vimos muitas vezes que as concessões anteriores transformaram em verdadeira queda de braço entre poder concedente e concessionário. E aí vou fazer uma generalização: o concessionário querendo maximizar os seus lucros e o poder concedente insatisfeito de ter cedido aquela responsabilidade a um concessionário, fazendo de tudo para estrangular o concessionário. Estou usando figuras extremas, mas isso é uma realidade. Mas nós buscamos criar contrapartida.
Por exemplo: nós estabelecemos que quando for feito um pedido de reequilíbrio do contrato, e você sabe que há muitos, nós estabelecemos regras e prazos para que eles sejam respondidos. E por outro lado nós dissemos “vamos levar a sério o que você está me pedindo. Mas se nós percebemos que você está fazendo uma traquinagem, que você está querendo apenas ampliar a sua faixa de lucro, você vai ter penalização”.
Veja só um caso, VLT do Rio de Janeiro. A prefeitura ficou sem honrar a sua parte. Nós abrimos a possibilidade para que, quando há inadimplemento, você pode modificar as exigências. Porque muitas vezes o poder público não paga e diz: “Você precisa continuar apresentando o serviço com essa qualidade”. Se a pessoa não recebe, ela pode alegar como óbice para os serviços que estão sendo prestados.
Mas tem o usuário do serviço. Você não pode baixar a qualidade…
Mas a pressão que isso causa é ao poder concedente. Você vai falar: “Desculpe, eu tinha que oferecer um veículo aqui a cada meia hora, eu só vou apresentar a cada uma hora. Porque o poder concedente não está me pagando”. Você cria uma pressão em cima do poder concedente. Não para hoje você não estar recebendo, mas você precisa continuar prestando o mesmo serviço. Você está criando uma situação de insolvência do serviço.
Qual mudança que o senhor ficou pessoalmente satisfeito de conseguir colocar?
Nós procuramos aqui o regime de autorização. Nós abrimos possibilidade para o regime de autorização…
E aí fica autorizado para tudo?
Em algumas condições específicas, nominadas, há até alguns limites na própria Constituição para isso. Nós incorporamos o regime de autorização. Uma outra questão que eu destacaria é que, fora as debêntures incentivadas, nós constituímos também outra modalidade de debêntures, que é a de infraestrutura. Para que elas possam ser adquiridas por fundos institucionais. Porque as debêntures incentivadas só podem ser adquiridas por pessoas físicas ou jurídica estrangeira. Nós criamos esse instrumento de lançamento de debêntures que pode ser adquirido vinculado à concessão.
Também com incentivo de impostos?
É outra modalidade de incentivos. Não é zero. Tem uma taxação de imposto de renda. Mas significa, de qualquer forma, um incentivo para lançamento dessas debêntures.
E a partir de agora terão emendas que serão apresentadas pelos deputados?
Tem dois momentos. Na comissão, os deputados podem fazer emendas supressivas, retirando parte do texto. E no plenário cabem emendas aditivas, onde essa interatividade com emendas é até maior. Nesse instante, alguns deputados poderão fazer destaque na votação. Mas eu estou estimulando os deputados a conversarem comigo e fazerem observações porque de hoje até a votação eu posso fazer modificações no relatório.
E como que está a relação com os deputados…
Eu acho que tem duas questões que são bacanas. Primeiro, nós conseguimos evitar que esse assunto fosse tratado como assunto de governo. Nós conseguimos tratá-lo como um assunto de Estado. Nós estamos falando de contratos que, no mínimo, terão 30 anos. Nós estamos falando de coisas que vão ser dos próximos seis, oito governos. Não dá para fazer uma coisa que seja moldada por momentos.
Segunda coisa: os debates na comissão, em nenhum instante, ele teve a marca de oposição e situação. Os partidos de esquerda deixaram de ver essa questão das concessões como questão ideológica. Quando esse tema surgiu há 15 anos atrás, setores de esquerda consideravam que isso daqui era uma forma de privatizar e se revelaram totalmente contrários a isso. Hoje, nós fizemos uma audiência na Bahia, onde há governos dirigidos pelo PT há mais de 12 anos e é um dos que mais usam instrumento de concessões. A grande obra que eles lançaram agora, a ponte de Itaparica, é uma concessão.
O senhor acha que esse amadurecimento ajuda o processo como um todo?
Muito. Faz com que o debate não seja politizado, que o debate seja muito técnico sobre a matéria. Segundo aspecto que eu estou feliz: nós estamos fazendo uma coisa em que o Parlamento… Nós estamos interagindo bem com o Executivo. Ao contrário da reforma tributária, em que a Câmara está fazendo uma e o Senado está fazendo outra. Aqui não. Desde o primeiro momento o governo participou. Eu tenho dialogado com todos. Ontem [quinta-feira, dia 21 de novembro] terminou a comissão e eu fui para uma reunião com o governo. Esse texto não é do Arnaldo. É meu, é da comissão, é das audiências, é do Maurício [Portugal Ribeiro], que escreveu dois artigos na Agência iNFRA questionando a lei geral. Eu me reuni duas vezes antes de ter o relatório. Agora, mandei, ele enviou para mim com críticas e sugestões.
Então mesmo quando o senhor foi criticado o senhor foi buscar informações?
Lógico. Tive encontro com ele. Ele já tinha feito sugestões e contribuiu mais ainda. Nós buscamos criar um clima convergente. Então isso, politicamente aqui na Câmara, está bem adiantado, e a relação com o Executivo está bem bacana.
E o governo fez algum pedido?
Vários.
Depois de pronto?
Depois de pronto ainda não. Primeiro porque o que ficou pronto já ficou bem acertado com eles. Mas eles deverão ter observações pontuais. Essa interação que houve continuará existindo até a hora da votação na comissão e depois no plenário.
E haverá requerimento de urgência urgentíssima para votação em plenário?
Sim, eu pretendo na comissão para ir direto ao plenário.
A expectativa do senhor é terminar neste ano?
Eu estou querendo terminar neste ano. O presidente Rodrigo Maia (DEM-RJ) acompanhou passo a passo o trabalho. Eu tomei iniciativa e conversei com muitos líderes. Fui conversar o tempo todo mantendo eles informados sobre o projeto. Então eu estou achando que a gente fez um grau de construção muito sólido do projeto.
A parte de concessões deste projeto pode dar um grande impulso para melhorias no país. Mas o senhor acha que isso é suficiente ou o país vai precisar buscar outros instrumentos no orçamento público ou formas novas de incentivar? Porque as PPPs e concessões podem não ser instrumento suficiente ou não caber dentro de uma cidade…
A questão central que nós estamos vivendo é a reforma do Estado. O recado das eleições foi muito rigoroso. Foi mais do que eleger uma pessoa, foi mais do que fazer uma renovação de 50% aqui no Parlamento. O recado foi menos Brasília e mais Brasil. Um desdobramento disso é redefinir o papel do Estado. Nós estamos caminhando para isso. Já havia um processo anterior, mas agora está mais acelerado.
Está muito evidente para nós que a retomada do crescimento não será pelo aumento do consumo. Dois: não virá de investimento público. Primeiro que investimento público não tem. Nós estamos tratando agora numa proposta orçamentária em que o número de investimento do orçamento da União é de R$ 19 bilhões para todos os setores.
Do que eu vi de dinheiro público tem algumas teses, mas eu acho elas heterodoxas demais. Tem umas teses de alguns economistas que dizem que nós estamos com excesso de reservas cambiais, que são US$ 380 bilhões. Eu já vi gente preparada que diz o seguinte: “Vamos queimar isso daqui, mas não precisa ser tudo. Gasta US$ 180 bilhões agora, dá uma grande injeção na economia”. Eu tenho dúvida se isso não geraria insegurança. Questão cambial não é simples. É só ver o que está acontecendo com o dólar. Instabilidade política o dólar foi a R$ 4,19.
Tem gente que acha que a União, pelo fato de a inflação estar baixa, pode emitir dinheiro. Emitir títulos. Aumentar a dívida. Também não me parece um bom caminho. Eu acho que tem caminhos que nós podemos trilhar mais aqui. Por exemplo, nós poderíamos ter uma política muito maior de desmobilização imobiliária.
Mas esse dinheiro acaba vindo um pouco… Eu estava agora com o setor produtivo e eles falam que a gente vai pagar outorga para as concessões de rodovia agora e esse dinheiro vai para o Tesouro e não vai voltar para o sistema.
Eu acho que isso daí teria que vir para o investimento. Segundo, securitização de recebíveis. Mas sua pergunta “você acha que seja o suficiente?”. Não sei. Espero que sim. Se tiver outras idéias, que bom. Mas eu tenho certeza que isso pode contribuir muito. Hoje, se você for pegar, o que moveu a economia foram concessões e PPPs. Isso daqui vai simplificar, dar segurança jurídica, vai acelerar, vai melhorar o investimento. O filho de cada um mais bonito lhe parece. Então, não que eu seja o pai disso, mas eu me dediquei a isso, eu tenho convicção em relação a isso, eu tenho certeza que essa seja a matéria que, ao lado da reforma da Previdência, a mais relevante que nós vamos votar neste ano aqui. A reforma da Previdência é tapar um buraco. Esta daqui é criar condição para retomada do investimento. Eu estou convencido disso.
