iNFRADebate: Queremos ferrovias, será?

20 de março de 2018
Bernardo Figueiredo*

Existe um claro consenso quanto à prioridade em instalar no país uma infraestrutura ferroviária moderna, com ampla cobertura do território nacional e com capacidade para atender, competitivamente, a necessidade de movimentação de pessoas e mercadorias.

Uns percebem essa prioridade porque sabem que, num país de grandes dimensões, a ferrovia é um elemento estratégico fundamental na construção de uma logística competitiva.

Outros, porque conhecem ou têm informações sobre a infraestrutura ferroviária moderna e abrangente instalada nos países mais desenvolvidos e imaginam que isso deva ser importante para um país que pretende se desenvolver.

Há os que acham a ferrovia prioritária porque é mais segura e previsível, ou porque é menos poluente, ou apenas por nostalgia de uma época em que ela funcionava.

Esse consenso é o que faz com que todos os planos governamentais de investimentos em infraestrutura contemplem intenções de construir ou modernizar ferrovias importantes para o desenvolvimento do país.

Nos últimos anos, depois que a infraestrutura do país chegou no limite, foram realizados alguns investimentos na malha ferroviária.

Uma parcela menor dos investimentos veio do setor privado, por meio de acordos no âmbito dos contratos de concessões existentes.

A ALL-Malha Norte, pressionada pela exigência legal de definir cronograma para construção dos trechos concedidos, abriu mão da ligação da ferrovia com Porto Velho – RO, Santarém – PA e Triângulo Mineiro – MG e assumiu o compromisso da extensão da ferrovia até Rondonópolis – MT, já concluída.

A antiga Companhia Ferroviária do Nordeste-CFN acertou a inclusão da Ferrovia Transnordestina na malha explorada pela empresa e assumiu a obrigação de realizar os investimentos na sua construção. O projeto ainda não conseguiu avançar muito, apesar do forte apoio de recursos do FINOR/FNDE e BNDES.

O maior investimento foi custeado com recursos públicos.

Foi aberto um espaço fiscal blindado contra contingenciamentos, que assegurava recursos suficientes para iniciar e concluir os projetos. Isso permitiu, ao governo, construir mais de 2.000 km da Ferrovia Norte Sul, entre Estreito – MA e Estrela D’Oeste – SP.

Quando a Ferrovia Norte Sul chegou em Porto Nacional – TO, o governo concedeu à iniciativa privada o trecho já construído e recuperou parte dos investimentos realizados.

Com o equilíbrio fiscal ameaçado, os últimos planos passaram a privilegiar a parceria com a iniciativa privada e contemplaram a concessão dos trechos da Ferrovia Norte Sul já construídos ou em fase de conclusão e a concessão de novas ferrovias a serem construídas.

A concessão dos trechos já construídos da Ferrovia Norte Sul segue um modelo tradicional, já aplicado com sucesso, e é menos complexa porque a maior parte do investimento já está realizado.

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O maior risco da Norte Sul é que a sua viabilidade depende, fortemente, das condições que forem definidas no acordo de direito de passagem a ser negociado com as ferrovias vizinhas. Esse risco pode ser mitigado pela agência reguladora com a criação de regras de arbitragem, para resolver os prováveis impasses na negociação dos acordos operacionais específicos, e com a instalação de um centro de supervisão operacional, para garantir cumprimento desses acordos.

Como o governo perdeu as condições de continuar investindo na construção de ferrovias, esse modelo pode se esgotar com a concessão dos trechos já construídos da Norte Sul. Assim, o grande desafio passa a ser encontrar um modelo de parceria que torne o investimento na construção de novas ferrovias atrativo para a iniciativa privada.

Nesse sentido, o governo tentou uma modelagem de concessão na qual buscava viabilizar a participação privada pela eliminação do risco de demanda e pela garantia de financiamento. Diante da forte rejeição do mercado ao chamado risco governo, da iminência de uma grave crise fiscal e da falta de consenso no próprio poder concedente, esse modelo foi abandonado.

Pressionado, de um lado, pela crise fiscal e, de outro lado, pela necessidade de investir em infraestrutura ferroviária, o governo tenta, com pouca probabilidade de êxito, construir um modelo de concessão no qual todo o investimento na construção da ferrovia é de responsabilidade exclusiva do investidor privado.

No mercado internacional, não existe nenhuma experiência de infraestrutura ferroviária construída integralmente com recursos privados, porque exige elevados investimentos, gera retorno a longo prazo e envolve muitos riscos.

Por outro lado, a ferrovia é uma infraestrutura que gera enormes benefícios macroeconômicos e sociais pelo desenvolvimento competitivo da fronteira agrícola e pela redução dos custos logísticos nas longas distâncias. Isso justifica a forte participação de recursos públicos que pode ser observada na estruturação financeira dos projetos de construção de ferrovias implantados.

Por isso, para alavancar os investimentos na construção de novas ferrovias num ambiente de restrições fiscais, o caminho mais pragmático é a utilização de ativos ferroviários disponíveis como contrapartida pública, para ajudar na estruturação financeira dos projetos.

Um ativo disponível é, claramente, a concessão da Ferrovia Norte Sul, que tem um valor importante a ser capturado pelo pagamento de outorga, já passou pelo debate público e está preparada para ser concedida, caso os estudos sejam aprovados pelo TCU.

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Outro ativo disponível é a prorrogação do prazo das concessões ferroviárias que estão no terço final de vigência do contrato. Essa possibilidade está prevista nos contratos de concessão e se justifica pela necessidade urgente de resolver os problemas que o mercado enfrenta com as limitações e as deficiências das ferrovias existentes e o ambiente pouco competitivo na prestação dos serviços de transporte ferroviário.

O instrumento da prorrogação do prazo das concessões existentes deve assegurar, prioritariamente, os investimentos na modernização e na ampliação da capacidade da malha concedida, inclusive para garantir o direito de passagem de outros operadores.

É preciso, urgentemente, colocar as ferrovias brasileiras no mesmo padrão de qualidade e desempenho observado nas ferrovias dos países que disputam o mercado internacional com o Brasil.

Algumas concessões já operam ferrovias com padrões elevados de desempenho e atendem mercados mais maduros e, caso tenham o prazo de concessão estendido, podem, além de garantir os investimentos na própria malha, gerar um valor significativo de pagamento de outorga.

O que precisa ficar claro é o que se pretende fazer com o valor das outorgas que podem ser geradas pela concessão da Ferrovia Norte Sul e pela repactuação dos contratos de concessão existentes.

É perfeitamente compreensível que, dada a crise fiscal, o Governo não encontre espaço para alocar novos recursos públicos na construção de infraestrutura ferroviária.

O que não é razoável imaginar é que o governo promova a apropriação do valor gerado pela ferrovia em favor das contas públicas e em detrimento da modernização e da construção de uma infraestrutura ferroviária mínima, necessária para garantir a competitividade e alavancar o desenvolvimento do país.

A grande possibilidade de dar um passo importante na construção da infraestrutura ferroviária, que o consenso elege como prioridade, é a utilização do valor das outorgas para estruturar um modelo de concessão capaz de atrair a iniciativa privada para complementar os investimentos necessários para construir as ferrovias.

A utilização do valor das outorgas ferroviárias para viabilizar a parceria com a iniciativa privada na construção de infraestrutura ferroviária parece uma decisão óbvia para quem quer mais ferrovias.

Será que queremos?

 

*Bernardo Figueiredo é ex-diretor-geral da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) e ex-presidente da EPL (Empresa de Planejamento e Logística). Trabalha como consultor na área de transportes.
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