iNFRADebate: Quase 30 anos de concessões ferroviárias – o que aprendemos e como as renegociações podem ser excelentes oportunidades

iNFRADebate: Quase 30 anos de concessões ferroviárias – o que aprendemos e como as renegociações podem ser excelentes oportunidades

21 de janeiro de 2022

Francisco Gildemir Ferreira Da Silva*

Em meados da década de 1990 o governo federal iniciou concessão e privatização de infraestruturas e empresas públicas com base no preconizado no art. 175 da constituição de 1988. Em novembro de 1993 instaurou-se, pela então Comissão Diretora, o Programa Nacional de Desestatização, ratificado posteriormente pelo Conselho Nacional de Desestatização. As ferrovias brasileiras tiveram seu primeiro processo de concessão iniciados em 1996 e findados, o primeiro lote, em 1998. Com a concessão ocorreram mudanças administrativas na esfera federal com transformações nas relações de longo prazo via reforma institucional caracterizados pela substituição da Rede Ferroviária Federal S.A. – (RFFSA) por operadores privados (Da Silva, 2018) e que acarretou ganhos substanciais de eficiência e produtividade. É fato que muito melhorou: a eficiência operacional melhorou, a produção ferroviária aumentou, os acidentes diminuíram etc. Contudo, também se observa pontos a se ajustar, particularmente na melhoria da qualidade do serviço para não sócios das empresas detentoras das concessões e a redução de abandono de trechos não rentáveis.

A literatura científica no Brasil e até a internacional, nos primórdios das privatizações, induzia ao público acadêmico que haveria ganhos significativos para a sociedade em forma de bem-estar ao se substituir uma empresa pública por privada, principalmente em decorrência da desconcentração e ampliação de competitividade entre empresas do setor repassadas para iniciativa privada. Supunham que haveria melhoria da produtividade, de setores como os transportes e outros, induzindo a quedas de preços e ganhos de qualidade a exemplo de mercados competitivos. Desde 1970 as concessões veem sendo experimentadas pelo mundo com dados e evidências que fazem as suposições de outrora serem questionáveis, pois, vários trabalhos concluem que há condições necessárias para algum dos seguintes modelos: concessões, administração essencialmente pública, parcerias entre o público e privado e privatização serem eficientes e garantirem o que se supunha que seria condição sine qua non.

No Brasil há registros recentes de tentativas de compreender o desempenho e melhorias acarretadas por concessões a exemplo de estudos diversos como: Grilo (2008), Pompermayer e Silva Filho (2016) e DaSilva (2016). Estes estudos dão suporte para amadurecer relações contratuais nas renovações dos contratos da década de 90.

Além das concessões, a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT (agência reguladora do setor ferroviário) tem tentado dinamizar a relação entre operadores de transporte ferroviário, embarcadores e usuários publicando regulamentos, com destaque a três resoluções no com intuito de melhorar a competitividade, eficiência e produtividade do setor, publicadas em 2011. 

De qualquer forma, no que tange aos contratos a literatura reverbera elementos necessários para se tomar em uma renovação. De forma seminal, Engel, Fischer e Galetovic (2006) alinham condições de renegociação de contratos que são suportadas por análises para o caso de Ferrovias europeias por Ivaldi (2005) e para América Latina por Guasch (2004), inclusive no que tange aos aspectos de produtividade e eficiência e metas caracterizados no contrato. Registre-se que, para os casos brasileiros, há várias falhas no modelo implantado na década de 1990 (DaSilva, 2016; DaSilva, Macambira e Rocha, 2019; DaSilva, Oliveira e Marinho, 2020). Estas falhas resultaram em problemas na equação econômico-financeira gerando possíveis vantagens financeiras as concessionárias e reduzindo o suposto bem-estar que as concessões poderiam prover.

A prorrogação antecipada das concessões depende do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Ministério Público que cobram que indiquem as diferenças, objetivamente, entre:  antecipação, aguardo do fim do contrato e nova licitação. Adiantando ao processo, Oliveira et. al. (2018) fizeram um estudo pela FGV indicando vantagens e desvantagens na prorrogação antecipada e as oportunidades na renegociação dos contratos. Estabelecer cláusulas eficientes em contratos de prestação de serviços para obter resultados positivos aos prestadores de serviço e usuários é de difícil tratamento e um problema na literatura que envolve problemas de Risco Moral e Seleção Adversa (Tirole, 1999). De fato, já ocorreram as primeiras discussões e até mesmo renovações de contrato no Brasil¹’², o que torna o problema ainda mais interessante. Estes contratos revistos estabelecem condições de reestruturação dos mercados, notoriamente os regionais, podendo ser oportunidades de entrada de players externos na composição do novo contrato ou na inserção na abertura do mercado à competição, pós 30 anos de observação do Estado quanto ao amadurecimento do mercado. 

Neste sentido os trabalhos de DaSilva (2011, 2013, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021) dão insights para uma rodada de renegociação de contratos, pois avançam na compreensão de verticalização do serviço, fusões, ganhos de escala, eficiência e produtividade. As propostas são embasadas em evidências quantitativas de perda de eficiência e produtividade. Dos estudos de Da Silva, sugere-se haver considerações nos contratos de:

1. Associar o desempenho de ferrovias a de portos de destino, pois há evidências que ferrovias eficientes implicam portos mais eficientes, valendo a recíproca;

2. Delimitar condições de fusão para evitar abandono de trechos no longo prazo, pois as experiências das fusões no setor ferroviário corroboram que fusões não delimitadas operacionalmente resultam em considerar aspectos apenas financeiros;

3. Apontar sanções específicas para abandono de trechos condicionado a ampliação da produção e volume de tráfego concentrado em linhas trocais, pois as ferrovias embora mais eficientes e com menos acidentes do que à época da RFFSA, apresentam menos densidade e capilaridade, sugerindo-se que o processo de privatização tem reduzido o ciclo de vida das infraestruturas;

4. Adoção de fatores de correção das tarifas com base em eficiência e produtividade, condicionados ao não abandono de trechos;

5. Propiciar o acesso ou devolução de trechos não usados para desenvolvimento de contratos de transporte em shortlines ou de passageiros subsidiadas;

6. Ampliar a ação da concessionária, exigindo do desempenho dela a busca de carga, com metas de produção analisadas com base em dados históricos, sendo assim mais fidedigno e real;

7. Revisar as tabelas de valores de sanções e multas, pois os valores não reprimem a operação em desacordo com o contrato;

8. Quantificar e qualificar as multas tipificadas nos primeiros contratos que precluíram, elencando os motivos dos resultados indesejados, para correção das falhas nestas penalidades previstas nos contratos antigos, sendo melhoradas nos contratos renegociados.

Os 25 anos de concessões ferroviárias ampliaram a eficiência e produtividade de grandes trechos ferroviários, propiciando o avanço da logística do transporte de minérios e produtos agrícolas, contudo, observa-se arrefecimento nos níveis de eficiência e produtividade bem como abandono de trechos não sustentáveis economicamente. As propostas indicadas são para reestabelecer o caminho crescente da produtividade, eficiência e qualidade observado durante os 10 a 15 primeiros anos de concessões. As propostas são guiadas por estudos nacionais e internacionais e consideram aspectos como fusões que ocorreram nos 30 anos de concessões e que reconfiguram o modelo de corredores de desenvolvimento adotado em 1990 para conceder trechos separados da RFFSA e para remodelagens de concessões observados na Europa e na América Latina. Há uma sequência de renovações de contratos e de novas concessões que podem oportunizar avanços contratuais com o aprendizado das concessões da década de 90 e longevidade econômica para este setor relevante para o crescimento brasileiro.

Referência
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DASILVA, F. G. F. et al. Investimentos em transportes terrestres causam crescimento econômico? um estudo quantitativo. Journal of Transport Literature, v. 7, n. 2, p. 124–145, abr. 2013. 

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SILVA, E. V. A.; Betoncini, B. V.; Da Silva, Francisco Gildemir Ferreira. Infraestrutura de transporte e desenvolvimento económico: uma análise a partir da construção da ferrovia Transnordestina. ESPACIOS (CARACAS), v. Vol. 3, p. 38-38, 2017.

DaSILVA, F. G. F.; PRADO, Marcelo Vinaud; NASCIMENTO, C. F. A REFSA entre 1969 e 1993: Um Estudo Empírico. SODEBRÁS, v. 13, p. 33, 2018.

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Da Silva, Francisco Gildemir Ferreira and Da Silva, Francisco Gildemir Ferreira, Indirect Effect on Port and Freight Railroad Relations: Some Empirical Evidence for Reciprocal Efficiency (June 29, 2021). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3876670 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3876670

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Oliveira G, Macato, F. S., Curi, A, Z, Sousa, M. O.M. (2018) Avaliação Da Política De Prorrogação Antecipada Das Concessões Ferroviárias – FGV.

TIROLE, J. Incomplete contracts: Where do we stand? Econometrica, v. 67, n. 4, p. 741–781, 1999
*Francisco Gildemir Ferreira da Silva é professor da Universidade Federal do Ceará, Pesquisador do CAEN/UFC e Pesquisador do Observatório do Federalismo Brasileiro
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