iNFRADebate: Portos do Brasil sofrem no início do século XXI da “Síndrome das Revoluções Inacabadas”

iNFRADebate: Portos do Brasil sofrem no início do século XXI da “Síndrome das Revoluções Inacabadas”

3 de março de 2020
Cláudio J. M. Soares*

Estava na manhã do dia 24 de fevereiro de 1993, a três graus centígrados no inverno da Bélgica, na Ana Straat (Rua Ana), Antuérpia, quando recebi via telecópia a nova lei dos portos, a Lei 8.630 de 23 de fevereiro de 1993.

Aquele marco legal praticamente copiava as bases gestoras do Porto de Antuérpia e Roterdã, alinhando o país ao cenário administrativo dos portos públicos do norte da Europa, que se consolidaram logo após a segunda guerra mundial, mantendo-se até hoje como referência estratégica de planejamento portuário, por meio da governança pública em parceria com a iniciativa privada.

No Brasil, à época, toda a infraestrutura, superestrutura e operação nos Portos Organizados eram totalmente de responsabilidade do Estado, e sofria pela falta de investimentos e a baixa performance operacional.

Assim, naquele momento, lançava-se no país o marco legal para conduzir a gestão das Autoridades Portuárias de forma mais autônoma junto a comunidade portuária local. Isto depois de um período de desarrumação administrativa com a extinção da Empresa de Portos do Brasil (Portobras), em 1989.

Usamos a expressão “modelo portuário”, em referência às formas de gestão dos portos e terminais ao redor do mundo, muitas vezes passando a ideia de que esses agentes econômicos elegeram os seus “modelos de negócios”. Contudo, as principais Autoridades Portuárias de referência internacional alcançaram suas atuais formas de gestão de maneira evolutiva, fundamentalmente devido a fatores históricos e econômicos, sem sobressaltos, e sem ações disruptivas que causassem confusão administrativa e insegurança jurídica.

Da mesma forma, no Brasil, usamos a expressão “Portos Organizados”, denominação única no mundo para referenciar-se ao conjunto de terminais que respondem a uma determinada Administração Portuária, e que, a partir de então, passou a ser referido também como “Autoridades Portuárias” ou simplesmente “Administração Portuária”.

Assim, em 1993, inseria-se nos Portos Organizados do Brasil o regime conhecido como Land Lord Port Authority, no qual, em termos gerais, o poder público responsabiliza-se, em certa proporção, pelo provimento e manutenção da infraestrutura portuária, acessibilidade terrestre e aquaviária, com a iniciativa privada encarregada pela superestrutura portuária e suas operações, por meio da celebração de contratos de arrendamento com a Administração Portuária.

As Autoridades Portuárias modernas, diferentemente do modelo brasileiro, operam como verdadeiras Agências de Desenvolvimento, planejando e promovendo as atividades industriais e a operacionalidade logística vinculada à infraestrutura dos seus complexos industriais e portuários.

No caso brasileiro, ao direcionar-se ao regime de gestão Land Lord Port Authority, foram firmadas as bases legais para a utilização das melhores práticas do setor, necessitando, após a publicação da Lei 8.630/1993, da implementação de ações estruturantes para a consolidação desse modelo de gestão.

Além da segmentação de responsabilidades do poder público e da iniciativa privada, quanto ao desenvolvimento das atividades econômicas dos Portos Organizados, o marco legal introduziu as figuras do CAP (Conselho de Autoridade Portuária) e do OGMO (Órgão Gestor de Mão de Obra).

Adotou-se, à época, o CAP como agente deliberativo inspirado no Gemeenteraad – Conselho Municipal do Porto de Antuérpia, oriundo do período de ocupação aliada durante a Segunda Guerra Mundial. Tratava-se de um conselho deliberativo tripartite, que era composto paritariamente por representantes do poder público, dos empresários envolvidos com o setor e os trabalhadores portuários.

No Brasil, o CAP mantinha a função deliberativa como Conselho do Land Lord Port Authority, mas composto por quatro blocos: poder público, operadores portuários, usuários e trabalhadores portuários.

Quanto ao OGMO, o mesmo foi inspirado na CEPA – Centrale der Werkgevers aan de Haven van Antwerpen, ou seja, “Central de Empregadores no Porto de Antuérpia”, uma organização fundada em 1929, mantida e gerida pelas companhias estivadoras (Stuwadoorsbedrijf), aqui denominadas operadoras portuárias. A CEPA mantém até hoje a função de treinar os trabalhadores portuários, respondendo pela segurança e condições de trabalho, garantindo-lhes ainda remuneração mínima, quando dos períodos de sazonalidades operacionais, mais comum na movimentação de algumas commodities.

No Brasil, desde a sua implementação, o OGMO tem características semelhantes à CEPA, sendo administrado pelos operadores portuários, que gerem e remuneram os trabalhadores portuários avulsos, não havendo a figura da compensação remuneratória por sazonalidade operacional.

Com o cenário favorável à modernização das operações portuárias nos portos organizados, os técnicos do setor esperavam que o governo implementasse, além do arrendamento de áreas operacionais, ao menos três medidas estruturantes para que o novo marco legal fosse a termo sem sobressaltos:

(1) Substituição das Cias Docas, empresas de economia mista, de capital fechado e controle Federal, vinculadas à Lei das S.A., por Agentes Autárquicos Estaduais, conforme passou a prever a Lei 9.277, de 10 de maio de 1996, e que melhor se alinhavam ao conceito de Autoridade Portuária à época;

(2) Redução com imediata renovação do quadro de pessoal das administrações portuárias; e,

(3) Garantia da viabilidade do Instituto Portus de Seguridade Social.

De fato, nenhum dos três itens foi efetivamente executado. À parte os arrendamentos, apenas a redução do quadro de pessoal ocorreu de forma imediata. Assim, chegamos ao ano 2000 com todas as áreas operacionais dos Portos Organizados sob responsabilidade operacional da iniciativa privada.

Logo nos primeiros anos do novo regime, observou-se um salto de produtividade nos terminais especializados, principalmente nos de contêineres, gerando estímulo ao incremento na movimentação de carga, que, após rápida estabilização do novo patamar, voltou ao crescimento vegetativo da movimentação da década de 90, um crescimento médio em torno de 7% ao ano.

Enquanto a questão operacional, de responsabilidade da iniciativa privada, alcançava bons resultados, as Autoridades Portuárias Federais, Cias Docas, passavam a sofrer pesada influência político-partidária de âmbito federal, gerando equívocos administrativos e abandono de planejamento portuário.

Por mais que os técnicos das Cias Docas alertassem aos gestores políticos, indicados por Brasília, quanto aos prejuízos que adviriam das ações equivocadas na gestão da infraestrutura pública, parecia óbvio que os compromissos partidários superavam a importância da boa governança.

Em uma análise atenta do período, pós publicação da Lei dos Portos de 1993, é possível observar o crescimento exponencial dos passivos trabalhistas e contratuais, a utilização política dos ativos imobiliários das Autoridades Portuárias, a baixa manutenção da infraestrutura portuária, como também a falta de planejamento de médio e longo prazo do desenvolvimento portuário.

Houve momentos em que gestores vinculados ao setor industrial, embora limitados politicamente, buscaram mitigar os resultados das ações administrativas equivocadas na gestão das Cias Docas.

Aduz-se a tal cenário os constantes conflitos deliberativos entre o Conselho de Autoridade Portuária, lastreado na Lei 8.630/1993, e o Conselho de Administração das Cias Docas, lastreado na Lei 6.404/1976, em face da coexistência de dois conceitos de agentes econômicos diferentes na mesma entidade.

Assim, a União, detentora de 99% do controle acionário das Cias Docas, não as conduzia para o adequado alinhamento administrativo, ou seja, a criação de agências autárquicas no lugar das Cias Docas S.A., renovação do quadro de profissionais e nova estratégia para o Instituto Portus. Quanto a este último, o descumprimento das obrigações financeiras das administrações portuárias, na qualidade de patrocinadoras do Instituto, ocorreu por absoluto descompromisso dos gestores políticos postos à frente dessas administrações portuárias. Anota-se que em nenhum momento foi interrompida a contribuição por parte dos portuários aposentados nem da ativa, contribuintes do Portus.

O fato foi que os terminais portuários brasileiros entraram o século XXI com suas operações plenamente conduzidas pela iniciativa privada e com grande sucesso, não deixando mais a desejar quanto à performance operacional e aos custos das operações, quando comparados aos portos de referência global. Evidentemente que discordâncias pontuais em determinados serviços e seus valores eram temas em alguns terminais, como também os limites da produtividade devido a infra e superestrutura disponíveis no nosso parque portuário.

Desta forma, taticamente as Autoridades Portuárias cumpriam o seu papel através da qualidade operacional conduzida pela iniciativa privada, que ocorria tanto dentro do polígono dos portos organizados como com os terminais arrendados. Contudo, falhavam na questão estratégica, de sua responsabilidade, enquanto poder público, negligenciando o planejamento e os investimentos estruturantes. Ainda no aspecto tático, o parque portuário nacional respondia também adequadamente fora da jurisdição das administrações portuárias, com os TUPs (Terminais de Uso Privado), assim denominados atualmente pela Lei 12.815/2013 – antes: Terminal de Uso Privativo.

Nove anos após o nascimento da Lei 8.630/1993, com a atividade portuária crescente, principalmente para outorgas de TUPs, ressentiu-se o país da necessidade de melhor regulação dos empreendimentos aquaviários, levando então à criação da ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) pela Lei 10.233, de 5 de junho de 2001, com o objetivo de protagonizar a implementação e regulação das políticas públicas do transporte aquaviário.

Passados quatorze anos após a edição do marco regulatório do setor portuário de 1993, o governo observou a necessidade de formular-se políticas públicas para o setor, especialmente para a sua infra e superestrutura, fora da agenda dos gestores políticos indicados por Brasília, especialmente para as Cias Docas. Evidentemente que o pensamento era a melhora na gestão das Autoridades Portuárias com o mindset do controle central. Assim, no ano de 2007, converteu-se a Medida Provisória 369/2007 na Lei 11.518/2007, criando a SEP (Secretaria Especial de Portos), vinculada à Presidência da República, que posteriormente, em 2010, por meio da Lei 12.314, viria a ser denominada Secretaria de Portos, mantendo-se a mesma área de atuação vinculada junto à Presidência da República. Hoje denominada SNPTA (Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários), vinculada ao Minfra (Ministério da Infraestrutura) pelo Decreto 9.676/2019.

Por outro lado, uma das grandes questões debatidas à época era a restrição aos TUPs, dada pelo Decreto 6.620/2008, regulamentador da Lei 8630/1993, que exigia preponderância de carga própria para a obtenção da outorga de autorização para construção e exploração de instalação portuária de uso privado, ou privativo, como denominava-se à época.

A referida restrição dava-se fundamentalmente pela diferença de modelo de negócio de dois regimes de outorgas, um referente às autorizações de TUPs e outro de licitações para arrendamentos de áreas operacionais nos portos organizados. Tal ambiente de negócio ensejava uma assimetria regulatória entre os terminais privados, fora da área sob a jurisdição dos portos organizados, e os terminais arrendados, dentro das referidas áreas.

Objetivamente, enquanto os terminais outorgados nos portos organizados investiam na superestrutura e pagavam pelo arrendamento das áreas ao poder público, também dependiam destes para investir na infraestrutura portuária, a fim de manter suas condições operacionais (i.e., ampliação de berços, dragagem). Já os terminais privados autorizados poderiam investir diretamente na infra e superestrutura sem pagamentos pelas outorgas. Ademais, as regras laborais de um e de outro eram diferentes, com os terminais arrendados mantendo o pagamento do sistema OGMO, com restrições de contratações de trabalhadores, e os terminais privados não mantendo nenhuma relação com o OGMO, com liberdade de contratar mão de obra.
A bem da verdade, já no início da primeira década do século XXI, alguns projetos greenfield de terminais privados ensejavam movimentação de contêineres, o que não poderia ser enquadrado como “preponderância de carga própria”, tendo em vista ser, de fato, tal serviço, movimentação de carga geral acondicionada em contêineres. Assim alinhou-se o TCU, que combateu tais autorizações da ANTAQ no curso do processo TC.015.916/2009-0 no ano de 2012.

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Evidentemente, entendendo o governo pela liberdade de movimentação de quaisquer cargas, por quaisquer terminais, independente de seu regime legal, era de se esperar à época que o governo, de forma simples e direta, com ajustes periféricos, alterasse ou revogasse o Decreto 6.620/2008 e com ele eliminasse a restrição aos TUPs de movimentar cargas de terceiros.
Contudo, à época, Brasília optou em lançar a MPV (Medida Provisória) 595/2012 que culminaria com a atual Lei 12.815/2013, alterando substancialmente a autonomia das Autoridades Portuárias, criando um sistema único no mundo, monolítico, com decisões de gestão, licitações e projetos para serem aprovados e conduzidos pelo governo central. De fato, com uma legislação pouco flexível, tanto em nível de gestão de contratos como de decisões operacionais, o referido marco legal gerou uma grande insegurança jurídica logo nos seus primeiros meses.

A Lei 12.815/2013 introduziu ingredientes que dificultariam o cumprimento da missão das Autoridades Portuárias do país, no modelo Land Lord Port Authority, como agentes de desenvolvimento do setor, quais sejam: (1) O afastamento da Comunidade Portuária nas decisões locais, transformando os CAPs de um conselho deliberativo para meros “encontros consultivos”; (2) A manutenção de indicação dos gestores por bases político-partidárias; e, (3) Decisões de investimentos locais quando aprovados pelo governo central, conduzidos pelos mesmos.

Os momentos pós-aprovação da Lei 12.815/2013 foram difíceis para os profissionais de setor, entre técnicos e empresários tradicionais, que viam suas posições entendidas como corporativistas frente a uma equipe de governo recém-ingressada no serviço público, originariamente de áreas não dedicadas ao setor aquaviário, mas conduzidas a este para cumprimento de missão de governo que tinha o objetivo claro de manter aberto à provisão externa dos cargos executivos das Autoridades Portuárias Federais à barganha política, mesmo com os altos custos financeiros e administrativos envolvidos.

Com constantes mudanças nas gestões, como derivada de crises e acordos políticos, uma das maiores barreiras ao desenvolvimento do setor foi justamente a execução dos recursos de investimentos federais autorizados, que, por exemplo, segundo o site Contas Abertas, em 2012, dos R$ 672,7 milhões disponibilizados para a CDRJ (Cia Docas do Rio de Janeiro) (CDRJ) e a Codesp (Cia Docas de São Paulo), foram executados apenas R$ 91,4 milhões, ou seja, 13,58% do valor total.

Por outro lado, como efeito da publicação da MPV 595/2013, ocorreu a interrupção imediata de projetos de investimentos privados no setor portuário, que de acordo com a ABTP (Associação Brasileira de Terminais Portuários), entidade representativa dos terminais privados sobre contratos de arrendamento junto aos Portos Organizados, à época, encontrava-se na casa dos R$ 44 bilhões para um período de 10 anos. Apenas na CDRJ, imediatamente, foi suspensa a licitação para projeto portuário da ordem de R$ 3 bilhões de investimentos privados após a publicação da MPV 595/2013.

O governo anterior revogou o melhor marco legal da atividade portuária que o Brasil já possuiu, substituindo-o pela Lei 12.815/2013, principalmente com a justificativa da necessidade de aumentar os investimentos no setor portuário, assim permitindo que TUPs movimentassem cargas sem as amarras da preponderância de carga própria, além de centralizar em Brasília toda a gestão estratégica dos portos organizados, tornado as Autoridades Portuárias meros distritos fiscais, retrocedendo 70 anos, criando ambiente semelhante ao Decreto-Lei 6.166/1943. Finalmente, este ambiente foi amenizado no ano de 2019 com a providencial Portaria 530/2019-Minfra.

Passados sete anos da Lei 12.815/2013, os números não colaboraram com a assertiva do governo, à época, quanto à necessidade de desmontar todo um marco regulatório ainda em curso e carente de ações complementares, para aumentar os investimentos no setor. Dados concluídos em 2019 pela ANTAQ revelam que, dos 168 TUPs atualmente autorizados, menos de 12 requisitaram Habilitação para Tráfego Internacional – HTI. Os demais servem de terminais sob navegação costeira preponderantemente para movimentação de cargas próprias, estoques de granéis líquidos ou de operações de supply-boat para apoio a operações off-shore. Ou seja, menos de 8% das instalações portuárias autorizadas possuem características de terminal multi-propósito e de pequeno porte, com operação comercial de longo curso, complementar aos grandes terminais especializados sob regime de arrendamento na jurisdição das Autoridades Portuárias.

Assim, confirma-se que bastaria ter alterado o Decreto 6.620/2008, exatamente o que os profissionais do setor apontavam, para que os primeiros projetos de terminais para movimentação de cargas de terceiros, como Itapoá, Portonave, Cotegipe e Embraport, hoje DP World Santos, estivessem perfeitamente alinhados com a possibilidade legal de movimentação de cargas de terceiros, além de, evidentemente, não estancar processos de projetos portuários com investimentos privados de bilhões de reais.
Atualmente, diante das dificuldades do modelo de gestão pública dos portos organizados do país, como resultado dos equívocos dos governos anteriores, que ignoraram os alertas dos profissionais do setor, passou-se a apontar para a privatização das Autoridades Portuárias como solução para todos os males, alinhando a questão portuária à campanha política da eleição presidencial, qual seja: Privatizar tudo que for possível!

Assim, indo nesta direção, o país parece disposto em atacar, mais uma vez, as consequências em vez de eliminar as causas que geraram a atual dificuldade do modelo de gestão pública dos portos organizados.

Muito embora o Banco Mundial aconselhe a não privatização das Autoridades Portuárias, o governo tem apontado os sistemas portuários da Austrália e do Reino Unido como casos de gestão privada a ser estudado e possivelmente adotado para o país.

A Austrália experimenta um modelo misto de concessão de parte de sua atividade portuária para consórcios de grupos privados ou associações empresariais. O país possui mais de 70 portos distribuídos no seu território insular, com os quatro principais centros de operações, em ordem decrescente, sendo Melbourne, Sydney, Brisbane e Fremantle, distribuídos em quatro das sete regiões com jurisdições portuárias específicas, como New South Wales; Northern Territory; Queensland; South Australia; Tasmania; Victoria; e Western Australia.

Os principais marcos legais pelo qual as administrações portuárias australianas se submetem são o State Owned Corporations Act 1989 com foco nas Autoridades Portuárias do modelo Land Lord Port Authority, para todos que não estão sob concessão privada, o Ports and Maritime Administration Act 1995 (NSW) específico para as Corporações Privadas que possuem concessão para explorar os portos da região de New South Wales, e o Port Authorities Act 1999 (WA), específico para as Corporações Privadas que possuem concessão para explorar os portos da região de Western Australia.

A literatura sob o tema aponta que a Austrália ainda se encontra no processo de experiência desse modelo de gestão, com algumas Autoridades Portuárias concedidas a consórcio privados focados na resposta aos seus acionistas. O grande desafio nesse conceito é que o mesmo vai de encontro ao conceito maior de uma Autoridade Portuária moderna, qual seja: a capacidade de estimular o desenvolvimento por meio do planejamento a longo prazo. Tal conceito fere os objetivos dos acionistas que são de curto prazo.
Neste cenário, podemos tomar as preocupações de Ha-Joon Chang, economista sul-coreano da Universidade de Cambridge, Reino Unido, especializado em economia do desenvolvimento, que alerta que os acionistas podem ser os “donos das corporações”, mas são os mais instáveis dos stakeholders, e com frequência são os que menos se importam com o futuro a longo prazo da organização, pois focam políticas empresariais que maximizem os lucros a curto prazo, geralmente em detrimento de investimentos de longo prazo, de forma a maximizar os dividendos desses lucros.

Obviamente que um foco em retorno a curto prazo enfraquece a perspectiva de longo prazo das corporações, reduzindo sua capacidade de crescimento, pois reduz a quantidade de lucros acumulados que poderiam ser usados como investimentos para geração de valor a longo prazo. Neste cenário, não seria difícil entender a política chinesa de controle acionário, pelo Estado Chinês, de todas as suas corporações globais.

A Austrália não está tendo vida fácil nesse desafio. Já no final do ano passado, embarcadores e transportadores australianos intensificaram suas campanhas contra as altas taxas portuárias cobradas pelos consórcios privados, gestores de Autoridades Portuárias, pelo tempo de permanência daqueles nas áreas portuárias, enquanto os agentes marítimos apontam que as tarifas de infraestrutura cobradas pelos operadores portuários aumentaram mais de 60% em 2018. Este último fato demonstra a demanda brutal pelo retorno financeiro no curto prazo a que os operadores portuários devem se submeter para atender a esses consórcios privados, que por sua vez buscam atender o desejado pelos seus acionistas.

Outra forma de gestão portuária dos australianos é, nos termos daquele país, o “peak organisation” ou “peak body”, que inclui portos de propriedade do governo, alguns portos privatizados, autoridades reguladoras marítimas estaduais e o Departamento de Defesa por meio da Marinha Real Australiana.

Estão incluídos na gestão desse modelo de Autoridade Portuária grupos de interesses específicos, como exportadores, associações comerciais, industriais ou outros que venham a impulsionar o desenvolvimento de políticas socioeconômicas do setor. Seria como se incluíssemos na gestão das nossas Autoridades Portuárias, por exemplo, a ACRJ (Associação Comercial do Rio de Janeiro), a ACS (Associação Comercial de Santos), a Associação Comercial de São Paulo, a Firjan (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro), a Fiesp (Federação das Indústrias de São Paulo), a CNI (Confederação Nacional das Indústrias) ou até mesmo as conhecidas “Shippers Associations”, entidades representativas dos embarcadores e dos próprios donos das cargas, existentes há mais de 100 anos no exterior, semelhante ao que hoje temos no Brasil, com associação dos usuários dos portos (Usuport) em diversos Estado. O que, particularmente, considero ser uma excelente iniciativa.

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Por fim, no caso australiano, a manutenção do acesso aquaviário nos portos é também de responsabilidade das Autoridades Portuárias, que devem manter e contratar tais serviços de dragagem e balizamento, com a aprovação do governo local e alinhado a um plano nacional de dragagem.

Quanto a Inglaterra, não há no Reino Unido o conceito de Autoridade Portuária, no cunho comercial, conforme a conhecemos na Europa continental e no Brasil. O único corpo governamental intitulado de Autoridade Portuária é o PLA (Port of London Authority), administrado pela prefeitura de Londres, recebendo o título de Autoridade Portuária fundamentalmente por cuidar da segurança da navegação no Rio Tâmisa nos seus 155 km de extensão.

O PLA não recebe nenhum financiamento do governo e é totalmente autofinanciado. As receitas são provenientes de taxas de conservação da navegabilidade do Rio Tâmisa, taxas de praticagem, rebocadores, taxas portuárias, serviços hidrográficos, taxas de licença de obras fluviais e taxas para outros serviços.

De fato, o Reino Unido possui diversos TUPs (Terminais de Uso Privado), com cerca de 120 portos/terminais comerciais que respondem por 95% de todas as importações e exportações do país. Apesar do grande número de portos/terminais no Reino Unido, grande parte do tráfego de carga está concentrado entre uma percentagem relativamente pequena, com os 20 principais portos respondendo por praticamente 90% do total do volume de carga.

As organizações dos terminais britânicos assemelham-se aos nossos TUPs, em que, no caso brasileiro, temos apenas a ATP (Associação de Terminais Portuários Privados) como grupo que representa os interesses de 29 empresas de grande porte, congregando 56 Terminais de Uso Privado do país.

No caso britânico, duas associações representam a divisão de interesses do parque portuário do país, surgindo pouco tempo após a reforma portuária implementada no governo de Margaret Thatcher, que são a BPA (The British Ports Association) e a UKMPG (The United Kingdom Major Ports Group Ltd).

A BPA foi fundada em 1992 para representar os interesses de terminais de pequeno e médio porte, possuindo mais de 100 membros e compreendendo vários operadores de terminais e instalações portuárias, todos de dimensões, localização e natureza variáveis.

A UKMPG foi fundada em 1993, sendo a associação que representa a maioria dos grandes portos comerciais do Reino Unido, com nove membros que possuem e operam mais de 40 terminais. Seus membros movimentam mais de 70% de todo o comércio exterior britânico pelos seus portos.

Por fim, quanto à manutenção do acesso aquaviário nos Portos Britânicos, tal qual nos Portos Australianos, é também de responsabilidade dos terminais portuários, seguindo as orientações do órgão governamental denominado MMO (Marine Management Organisation), que atende o marco regulatório Marine and Coastal Access Act 2009.

No Reino Unido a dragagem nos portos é executada por empresas de dragagem associadas a Federação de Empreiteiros de Dragagem, denominada Federation of Dredging Contractors, onde tanto o BPA quanto a UKMPG são associadas. Os serviços de dragagem são executados por ordem de serviços (works orders) do MMO em nome do Departamento de Transportes do Reino Unido.

Como o advento do Brexit, a questão da dragagem nos portos britânicos tornou-se tema corrente para competição do país, e o aprofundamento dos canais de navegação, ponto de análise e discussão.

Quanto à segurança da infraestrutura portuária terrestre e aquaviária dos portos australianos e britânicos, inclusive o poder de polícia local, são de responsabilidade direto do poder público, não tendo as Autoridades Portuárias e terminais vínculos contratuais com policiamento portuário, logo, não incorrem com os custos vinculados a essa atividade especializada.

Bem, após observarmos as questões desses dois países na questão portuária, como estará o Porto de Antuérpia hoje, que foi a inspiração do Legislativo brasileiro, há quase 30 anos, para ordenar os nossos portos como Autoridade Portuária?

A Autoridade Portuária de Antuérpia (Havenbedrijf Antwerpen) continua a ser um Land Lord Port Authority, mas sua estratégia começou a tomar um novo desenho a partir de 1997, quando, atendendo a pedido da comunidade portuária local, como os operadores portuários, empresas industriais, empresas de logísticas etc., o governo reconheceu a necessidade de administrar o porto com maior preponderância de princípios econômicos. Desta forma, para aprofundar o planejamento de longo prazo de forma a enfrentar os novos desafios globais, seria preciso alterar o modelo do Conselho Municipal que era renovado de seis em seis anos, alterando a política de investimentos vez por outra, dependendo dos rumos das eleições.

Desta forma, o Porto de Antuérpia passou a ser um órgão municipal autônomo, com regras de governança própria e sendo dirigido por profissionais do setor que se reportavam a um Conselho Municipal de Administração do Porto, composto por 18 conselheiros, sendo 17 políticos eleitos, que representavam individualmente diferentes setores econômicos e social da comunidade portuária e um representante da iniciativa privada.

Em 2016, o modelo foi aperfeiçoado e a APA (Autoridade Portuária de Antuérpia) passou ao status de empresa pública de responsabilidade limitada, com seu quadro de conselheiros compostos de representantes da iniciativa privada e do poder público, assegurando o controle democrático do porto com supervisão efetuada pelo governo local com apoio de auditores independentes. O referido conselho de administração é composto de seis políticos eleitos, que também representam individualmente diferentes setores econômicos e sociais da comunidade portuária, e seis representantes da iniciativa privada escolhidos entre CEOs de empresas privadas fora do Porto, a fim de evitar qualquer possível conflito de interesses.

O presidente (CEO) do Porto de Antuérpia é eleito pelo quadro de conselheiros e durante o período de um ano, acompanha o CEO anterior, que mantém toda sua autoridade sobre o porto, até a passagem do cargo em definitivo.

A administração diária do porto é efetuada por um Comitê Executivo, cujos membros são nomeados também pelo quadro de conselheiros do porto dentre os profissionais de carreira da Autoridade Portuária passando a deter o status de diretores. Este Comitê Executivo é presidido pelo CEO do Porto.

Assim, o Porto de Antuérpia responde pelo planejamento da manutenção do acesso aquaviário no porto, e mantém um conjunto de empresas contratadas para serviços de longo prazo de dragagem e balizamento, com a aprovação do quadro de conselheiros.
Por fim, o Porto de Antuérpia continua junto ao governo e a comunidade portuária, a responder pela implementação do planejamento estratégico portuário, com o objetivo principal de gerar valor para a região e o país.

No Brasil, diante das constantes ânsias por “revoluções” no setor portuário, percebemos algo sintomático, ou seja, incompletude de ações e equívocos no tratamento do setor nos últimos anos, criando derivadas exóticas na gestão dos portos públicos, contrastando com modelos de referência global.

No Brasil, em geral, quando buscamos replicar algo que dá certo em outros países, conseguimos distorcer o modelo, “tropicalizando-o”, de modo que desconstruímos completamente o conceito inspirado.

Por outro lado, sempre que se produz ações disruptivas em um setor, gera-se insegurança jurídica e entra-se numa produção, em escala industrial, de atos normativos, resoluções, decretos, leis complementares etc., na tentativa de reequilibrar novamente o sistema.

Aguardamos agora por mais um trabalho do BNDES em relação à atividade portuária no Brasil encomendado pelo novo governo. Alguns trabalhos do banco nesse sentido devem ser registrados, como o trabalho desenvolvido em 2006, que orienta pela regionalização das Autoridades Portuárias como melhor prática de governança, apontando o modelo chinês como exemplo, contudo, nada nesse sentido foi efetuado. Já em 2012, o BNDES aponta a falhas na governança das Autoridades Portuárias, tais como falta de manutenção da infraestrutura, baixa realização de arrendamentos, baixo investimento em expansão e atendimento a questões ambientais. O diagnóstico do BNDES não trata das razões do não cumprimento das missões das nossas Autoridades Portuárias, mas trata com maestria das consequências dos “não feitos”.

É importante que as autoridades do governo central, antes de anunciar a falência do modelo de gestão pública dos portos do país, reflitam que tais causas são justamente os efeitos dos equívocos de governança conduzidas pelo próprio governo. Ou seja, a questão portuária passou justamente pelo aparelhamento político e pelos efeitos da “Governança de Tentativa e Erro”, causada pela excessiva centralização em Brasília da gestão dos portos organizados nos últimos dez anos.

Se deslocarmos a questão portuária para a América, veremos que os EUA e o Canadá tratam suas Autoridades Portuárias como autoridades públicas governamentais, incluindo a gestão pública de infraestrutura de transporte público e aeroviário, como o caso da Autoridade Portuária de Nova York e Nova Jérsei. Em todos os casos, os seus conselhos, denominados comissariados, nomeados pelos governos locais, conduzem as atividades portuárias, inclusive nomeando os diretores executivos (CEO) das Autoridades Portuárias.

Portanto, nos portos de classe internacional na Europa, na América do Norte ou nos portos australianos, quando tratamos de Autoridade Portuária, a comunidade portuária local é preponderante na condução da atividade portuária, tanto no quadro executivo das APs, como nos seus Conselhos ou Comissariados. O Brasil passou, a partir de 2013, a viver uma dissonância global, com centralização das decisões de gestão das suas administrações portuárias na capital federal, e como se não bastasse o engessamento legal, descredenciou os próprios investidores do setor, usuários e profissionais do setor a protagonizarem o destino dos seus complexos portuários. Um erro que, racionalmente, urge reparo!

Enfim, ao que parece, as manifestações correntes da comunidade portuária nos últimos dez anos, formada pelos empresários, profissionais e usuários do setor, vinculados às atividades das Autoridades Portuárias, dos terminais arrendados, dos terminais de uso privado, além dos serviços de apoio e praticagem, apelam por um mercado ancorado sob regulação adequada e com ações voltadas à evolução e não à revolução.

Nesse sentido, muito antes do slogan da campanha presidencial do presidente Jair Bolsonaro, os profissionais do setor já pediam “Menos Brasília e Mais Brasil”.

*Cláudio Soares é doutor (DSc) em Planejamento de Transporte pela COPPE/UFRJ e mestre em Transporte  Internacional pela University of Wales, Cardiff, Reino Unido.
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