iNFRADebate: Por que as ferrovias vão dar certo?

iNFRADebate: Por que as ferrovias vão dar certo?

22 de junho de 2022

Thaís Araripe Palmeira Dias*

O ano era 1828, vivíamos o Governo Imperial e, ainda sem sinal de trilhos no Brasil, a Lei José Clemente era publicada para começar a mudar esse cenário. Por ela, era outorgada à iniciativa privada a execução de obras de infraestrutura. 

Pouco tempo depois, em 1835, o Decreto Feijó passaria a autorizar especificamente a concessão de ferrovias ao privado. Mas apenas em 1854 seria inaugurada a primeira ferrovia brasileira, a famosa Estrada de Ferro Mauá.

E por que tanto tempo assim?

Ora, construir ferrovias, além de complexo, é caro! Imagine à época, em um contexto de completa escassez de material à venda no território nacional: dos trilhos até o carvão das locomotivas a vapor. Por isso, foi fundamental a edição da Lei de Garantia de Juros, em 1852, que estabeleceu valiosos benefícios e incentivos para que o Brasil começasse a trilhar um rumo novo. Desde uma taxa de retorno de 5% até a imunidade tributária do imposto de importação sobre os principais insumos ferroviários.

Foram apenas dois anos, a partir daí, para que a Estrada de Ferro Mauá fosse inaugurada e estendida, em 1856, com uma malha em torno de 14,5 km, e, como primeiro transporte intermodal a ser realizado no país, conectou o porto no fundo da Baía da Guanabara à cidade de Petrópolis (RJ). Mais dois anos e veio a segunda ferrovia brasileira, ligando Recife ao Rio São Francisco, e, assim, ao final do Império, em 1889, já se contabilizavam 9,5 mil km de ferrovias. 

Em 1900, esse número alcança o patamar de 15 mil km e, em 1919, praticamente dobra e atinge a marca de 29 mil km. No ano seguinte, opera-se a evolução das locomotivas a vapor para a tração elétrica. 

Nesse contexto, contudo, viveu-se um aumento desordenado e não planejado de integração da malha ferroviária nacional. Somado a isso, os déficits orçamentários oriundos também da taxa de retorno ao privado e as renúncias fiscais culminaram na redução dos benefícios legais, o que começou a afugentar a iniciativa privada, no final do Império, quando um terço da malha já pertencia ao Governo Imperial.

A partir da década de 1930, a clara competição por recursos públicos veio à tona entre os modos rodoviário e ferroviário. Era o Governo Vargas e, ao se estabelecer a priorização desses recursos, acabaram por beneficiar a pavimentação das rodovias. O período era de recuo do processo de expansão do investimento privado na esteira da quebra da Bolsa de Nova York em 1929 e da 2ª Guerra Mundial, em 1938. O cenário ferroviário, antes capitaneado e operado por empresas de capital estrangeiro, passa ao controle estatal.

Surgimento da RFFSA 
Em 1957, foi criada a Rede Ferroviária Federal, a RFFSA. O objetivo era integrar toda a rede ferroviária pertencente à União. Passava-se, então, a existir uma única empresa pública administrando toda a malha férrea federal. 

Três anos depois, em 1960, o Brasil atingiria o ápice de quilômetros ferroviários, número esse não superado até hoje: 38 mil km, durante o Governo de Juscelino Kubitschek. Em pouco tempo, contudo, no ano de 1964, iniciou-se o processo de erradicação dos trechos deficitários e esse número caiu para cerca de 29 mil km.

Aqui, vale um destaque importante para a contextualização do cenário ferroviário atual: no início da década de 1970, foi criada a hoje denominada Valec que, à época, em 1972, foi constituída como VALUEC Serviços Técnicos Ltda., por meio de uma associação entre a subsidiária da Vale, Rio Doce Engenharia e Planejamento S/A – RDEP, e a USS Engineers and Consultants INC. 

Em 1979, a crise do petróleo e, na década seguinte, a crise fiscal interna impactaram fortemente a economia brasileira, tornando insustentável o modelo vigente de gestão de ferrovias. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o sinal era claro de que mudanças ocorreriam no modal e na sua forma de exploração. O seu art. 21, inciso XII, alínea “d”, passa a ditar como competência da União a exploração, direta ou mediante autorização, concessão ou permissão dos serviços de transporte ferroviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território.

As diretrizes se confirmam e, em 1992, a RFFSA foi incluída no Programa Nacional de Desestatização. Sobrevém, em 1995, a Lei das Concessões (nº 8.987) e, entre 1996 e 1998, ocorre a famosa rodada de leilões ferroviários, que abarcou um pacote de sete ferrovias. Pela primeira vez o modo ferroviário proporcionou aos cofres públicos uma cifra bilionária, na ordem de R$ 1,7 bilhão. Eram elas as Malhas: Nordeste, Centro-Leste, Sudeste, Tereza Cristina, Sul, Paulista e Oeste.

Segundo dados do “O sistema ferroviário brasileiro”– Brasília: CNT, 2013:

A maior malha leiloada foi a Centro-Leste (7.080 km). Já a malha que apresentou o maior ágio no leilão foi a Nordeste (37,9%) (…). Além dessas sete malhas, a União já havia concedido à iniciativa privada outras ferrovias para a exploração do serviço público de transporte ferroviário, a saber: (i) Ferrovia Jarí: concedida em 1979 à empresa Jarí Celulose S.A. (Pará); (ii) Estrada de Ferro Amapá: concedida em 1953 (decreto nº 32.451) à Icomi (Empresa Indústria e Comércio de Minério S.A.). Em 2006, a MMX Mineração e Metálicos S.A. assumiu a concessão por 20 anos; (iii) Estrada de Ferro Trombetas: concedida em 1979 à empresa de Mineração Rio Grande do Norte; e (iv) Estrada de Ferro Vitória-Minas e a Estrada de Ferro Carajás: o governo federal outorgou, em 1997, à Companhia Vale do Rio Doce, no processo de sua privatização, a exploração das duas linhas ferroviárias. Foram realizadas ainda concessões para a construção, operação, exploração e conservação de ferrovias, descritas a seguir. Cabe destacar que, para essas ferrovias, a expansão da malha é obrigação da concessionária, diferentemente do observado para as concessões da malha da RFFSA, nas quais a expansão é direito das concessionárias: (i) Ferrovia Norte-Sul: concedida em 1987 à Valec (Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.) por meio do decreto nº 94.813/1987; (ii) Ferroeste: essa empresa do Estado do Paraná detém a concessão desde 1988 (decreto nº 96.913/1988). Em 1997, a exploração do serviço público de transporte ferroviário foi subconcedida à Ferropar (Ferrovias Paraná S.A.); e (iii) Ferronorte: concedida à Ferrovias Norte Brasil S.A. em 1989 (decreto nº 97.739/1989). Em 2008, foi aprovada a alteração do Estatuto Social da Ferronorte S.A., transformando-se em América Latina Logística Malha Norte S.A.

Em 2001, veio a criação da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) com o objetivo de implementar, na sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo então Ministério dos Transportes, além de regular e supervisionar as atividades de prestação de serviços e de exploração da infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros.

Em 2007, os leilões continuaram e o Governo Federal arrecadou R$ 1,478 bilhão pelo Tramo Norte da Ferrovia Norte-Sul (Açailândia – MA a Porto Nacional – TO), tendo como vencedora a Vale S.A., que criou a sociedade de propósito específico Ferrovia Norte-Sul S.A. (FNS S.A.), subsidiária integral e responsável pelo trecho por 30 anos a partir de 20 de dezembro de 2017, quando o seu contrato foi efetivado.

Apenas um ano depois, foi publicada a Lei nº 11.772, que reestruturou a Valec e, basicamente, conferiu-lhe a outorga de quatro estradas de ferro:  EF-267 (Ferrovia do Pantanal); EF-334 (Ferrovia de Integração Oeste-Leste – Fiol); EF-354 (Ferrovia de Integração Centro-Oeste – Fico) e EF-151 (Ferrovia Norte-Sul – FNS). Aqui, novamente a mentalidade pública relacionada ao modo ferroviário volta à tona, sendo estes os exatos termos da função social da Valec: construir e explorar a infraestrutura ferroviária.

Ocorre que essa função social se limita a quatro importantes eixos ferroviários, de modo que, aqui, o viés público apenas aparece como um braço de atuação, sem descaracterizar os avanços que vinham ocorrendo no contexto de desestatização de ferrovias. Tanto é assim que, após a construção dessas ferrovias, o consectário lógico que ocorreria seria a subconcessão dos trechos para a iniciativa privada. 

Em 2012, é lançado o PIL (Programa de Investimento em Logística), que previa R$ 91 bilhões de investimento em ferrovia e uma entrega de 10 mil km de linhas férreas, sendo R$ 56 bilhões investidos nos primeiros cinco anos. 

Conforme resumo objetivo e claro de Roberto Mauro Fernandes, no artigo “O Programa de Investimento em Logística (PIL) e o fim do projeto neodesenvolvimentista: Os atravessamentos de um acontecimento”, publicado na Revista da Sociedade Brasileira de Economia Política, edição setembro – dezembro 2019:

O “PIL: ferrovias” seria instrumentalizado por meio de um novo modelo de concessão: o acesso aberto ou livre acesso (open access), e seria uma contrapartida ao sistema de integração vertical (vertical unbundling) vigente no país. Com tal pressuposto, o programa em discussão estava estruturado da seguinte forma: 1. O governo contrataria a construção, manutenção e operação da ferrovia através de concessão. A concessionária ficaria responsável pela instalação da infraestrutura, sinalização e pelo controle da circulação de trens (e demais equipamentos), detendo o direito de exploração da ferrovia; 2. A Valec compraria a capacidade integral da ferrovia (inclusive a ociosa); 3. A Valec faria a oferta pública da capacidade operacional. Desta maneira, assegurava o direito de passagem dos trens da malha ferroviária, objetivando a modicidade tarifária; 4. A Valec realizaria a venda da capacidade operacional da ferrovia, priorizando: I. Operadores ferroviários independentes; II. Usuários que optassem por transportar carga própria; III. Concessionários do setor (transporte) ferroviário. 5. A Valec remuneraria a concessionária por meio de Tarifa pela Disponibilidade da Capacidade Operacional (TDCO). Aqui seriam levados em consideração os investimentos realizados e os custos fixos de manutenção. O pagamento seria efetuado trimestralmente mesmo que não conseguisse subceder a capacidade que adquiriu, independentemente das condições de demanda; e 6. A concessionária prestaria serviços de operação diretamente aos usuários, que seria remunerada através de uma Tarifa de Fruição (TF), na medida em que houvesse utilização da ferrovia. 

Em síntese, a Valec assumiria todo o risco de demanda do concessionário ao comprar a íntegra da sua capacidade de cargas, com o claro incentivo à participação do capital privado nos projetos de infraestrutura. Em 2013, essa política de livre acesso ao Subsistema Ferroviário Federal é regulamentada pelo Decreto nº 8.129. Mas, sem sair do papel, é revogada, em 2016, pelo Decreto nº 8.875.

A hora e a vez do modo ferroviário 
A Lei nº 13.448/2017 traz uma resposta simples e segurança jurídica à escassez de recursos para investimento público em ferrovias: passa a ser possível renovar antecipadamente os contratos de concessão mediante novos investimentos na malha ferroviária concedida ou em outras de interesse da Administração.

Valendo-se da previsão contratual, que permite a prorrogação dos contratos, confere-se ao concessionário a renovação do prazo da sua concessão, vinculando-o a uma melhoria do sistema de transportes ferroviário com base em investimentos oriundos das próprias prorrogações. É o dinheiro privado sendo investido a bem do crescimento do país sob os trilhos.

As subconcessões de ferrovias estruturantes também voltam a ser prioridade e, em  2019, ocorre a subconcessão do Tramo Central e Extensão Sul da Ferrovia Norte-Sul, compreendendo Porto Nacional (TO) a Estrela d´Oeste (SP), tendo a Rumo S.A. como vencedora do leilão, com lance de R$ 2,7 bilhões, representando um ágio de 100,9%. Em 2021, é a vez da primeira etapa da Fiol (Ferrovia de Integração Oeste-Leste), totalizando R$ 5,41 bilhões de investimentos (Capex) e R$ 13,37 bilhões de custos operacionais (Opex), no trecho ferroviário entre os municípios de Ilhéus (BA) e Caetité (BA).

Em 27 de maio de 2020, é assinada a primeira renovação antecipada de contrato com base na Lei nº 13.448/2017. Trata-se da Malha Paulista, firmada com a Rumo Malha Paulista S.A., e com estimativa de investimentos adicionais de R$ 5,6 bilhões, contemplando os seguintes serviços e obras: ampliação de 30 pátios de cruzamento; implantação de cinco novos pátios de cruzamento; duplicação de 11 trechos ferroviários; modernização da via permanente da linha tronco; modernização da via permanente dos ramais; investimentos em sistemas ferroviários na linha tronco; aquisição de equipamentos de via; e minimização de conflitos urbanos.

No mesmo ano, em 18 de dezembro, é assinada a primeira renovação antecipada com investimento cruzado, relativa ao Contrato de Concessão da Estrada de Ferro Vitória a Minas, firmada com a Vale S.A., estando previstos compromissos de R$ 24,7 bilhões, sendo que R$ 11,8 bilhões referem-se ao pagamento da outorga pelas duas ferrovias; R$ 8,7 bilhões, para a construção da Fico (Ferrovia de Integração Centro-Oeste); e R$ 3,9 bilhões para outros compromissos, entre eles a ampliação do serviço do Trem de Passageiro e obras de melhoraria da segurança da malha; e R$ 300 milhões para a compra de trilhos e dormentes destinados à segunda etapa da Fiol. 

Com isso, a Valec vive o êxito do cumprimento da sua função social, tendo direcionado três das quatro ferrovias a ela outorgadas, sendo a FNS inteiramente subconcedida à iniciativa privada; a Fico, parcialmente em construção pela iniciativa privada, pelo investimento cruzado; e a Fiol, parcialmente subconcedida e a outra parte em vias de finalização das obras para futura subconcessão.

Trilhando um caminho estruturado para impulsionamento do modo ferroviário, é editada a Medida Provisória nº 1.065/2021, que dispõe sobre a exploração do serviço de transporte ferroviário, o trânsito e o transporte ferroviários e as atividades desempenhadas pelas administradoras ferroviárias e pelos operadores ferroviários independentes e instituindo o Programa de Autorizações Ferroviárias.

A publicação da MP foi controversa pela sua semelhança com o Projeto de Lei do Senado PLS nº 261/2018, que à época estava aprovado pelo Senado Federal, ainda pendente de deliberação pela Câmara dos Deputados. 

De fato, a MP acabou por caducar, sem aprovação e, em 23 de dezembro de 2021, foi publicada a Lei nº 14.273, oriunda do PLS 261, estabelecendo a Lei das Ferrovias e dispondo sobre a organização do transporte ferroviário, o uso da infraestrutura ferroviária, os tipos de outorga para a exploração indireta de ferrovias em território nacional e as operações urbanísticas a elas associadas.

O seu capítulo V trata “Das ferrovias exploradas em regime privado” e permite que qualquer operadora ferroviária (pessoa jurídica outorgada para concomitante gestão da ferrovia e operação de seu transporte ferroviário) requeira a autorização para a exploração de ferrovias. E isso deve acontecer de modo que essa autorização compreenda sempre a possibilidade de realização de operações de transporte de cargas e de passageiros. É letra da lei, § 6º do art. 25, que “Cumpridas as exigências legais, nenhuma autorização deve ser negada, exceto por incompatibilidade com a política nacional de transporte ferroviário ou por motivo técnico-operacional relevante, devidamente justificado”.

Há, ainda, a hipótese de chamamento para autorização ferroviária, processo que pode ser aberto a qualquer momento pelo Poder Executivo, para identificar a existência de interessados na obtenção de autorização para a exploração de ferrovias não implantadas; ociosas, em malhas com contrato de outorga em vigor; e em processo de devolução ou desativação.

Importante pontuar que o assunto se encontra em sede de regulamentação pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, sendo que ao menos 80 pedidos já foram realizados e 21 portarias de deliberação assinadas pela ANTT, declarando a compatibilidade locacional de pedidos de autorização.

A par desse breve resumo da história ferroviária brasileira, fica a pergunta: Por que as ferrovias (agora) vão dar certo?

É conhecendo o passado que se pode antever o futuro. Essa pergunta agora pode ser respondida e com muitos argumentos. O Brasil está trilhando um caminho sem volta ao desenvolvimento do modo ferroviário e em busca do equilíbrio da sua matriz de transportes. 

Os novos investimentos passíveis de serem realizados no âmbito das renovações antecipadas dos diversos contratos de concessão aptos a essa modalidade trarão injeção de investimentos privados direcionados à infraestrutura ferroviária.

As autorizações ferroviárias conferem ao Brasil o potencial de ser um campo amplo de atuação e exploração, com fortalecimento de micro e pequenas regiões, passíveis de desenvolvimento pelos trilhos, impulsionando economias locais e fortalecendo micro e pequenos empreendedores.

E aquelas ferrovias, outrora ociosas, não implantadas, em processo de desativação e devolução, possuem tratamento adequado do ponto de vista legal, aptas também de serem exploradas no campo das autorizações, o que desburocratiza e simplifica sobremaneira o processo.

Além de tudo, questões sobretudo caras de importância ao processo, como a desapropriação, foram endereçadas com a alteração do Decreto-Lei nº 3.365, que qualificam as autorizatárias para exploração de ferrovias como atividade econômica a promover a desapropriação, mediante autorização expressa constante de lei ou contrato (art. 3º, IV). Destaca-se, nesse âmbito, que persistem o know-how e a expertise na construção e exploração ferroviária, por exemplo, a cargo da Valec, que por meio século atua com primor na matéria, tanto no campo judicial quanto extrajudicial da desapropriação. Tem-se que, no contexto do novo marco legal ferroviário, a estatal pode agregar valor, como braço do Estado, no auxílio operacional, por meio da comercialização de seus serviços ao privado e até aos entes subnacionais, notadamente no campo da elaboração também de estudos e projetos, técnicos e ambientais.

É preciso acreditar e confiar no Brasil trilhando os rumos do desenvolvimento, pelo modo ferroviário. Saber reconhecer e abrir caminhos para a interoperabilidade é diminuir o custo Brasil e aumentar a confiabilidade e interação governo e iniciativa privada! 

As ferrovias dão certo, a hora é agora!

*Thaís Araripe Palmeira Dias é chefe da Procuradoria Jurídica da Valec.
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