iNFRADebate: O segmento de shortlines de carga ferroviária – Experiências norte-americanas e perspectivas no Brasil

iNFRADebate: O segmento de shortlines de carga ferroviária – Experiências norte-americanas e perspectivas no Brasil

2 de setembro de 2020

Fábio Coelho Barbosa*

O segmento de ferrovias shorltline exerce um importante papel no sistema ferroviário norte-americano, provendo um serviço customizado aos usuários, nos acessos e/ou conexões das linhas de baixa densidade, fora da área de atuação das malhas ferroviárias troncais (operadas pelas denominadas Ferrovias Classe I1, que adotam um modelo operacional focado na operação de alta produtividade em corredores de alta densidade), assim como exercendo relevante papel competitivo, na medida em que, em alguns casos, também permitem o acesso do usuário a mais de uma ferrovia troncal, ampliando, portanto, o seu poder de barganha ante as empresas prestadoras de serviço.

O papel das ferrovias shortline foi fortalecido após o denominado Staggers Act (1980), que introduziu um processo de desregulamentação2 para o setor ferroviário dos Estados Unidos, seguido posteriormente pelo Canadá (National Transportation Act – 1987), que implicou a concentração da operação ferroviária dos grandes operadores nos ramais de alta densidade e produtividade, delegando os trechos de menor densidade e rentabilidade às empresas de menor porte (Classe II e III), que adotaram modelos operacionais específicos (equipamentos de menor capacidade/produtividade e requisitos de via permanente mais flexíveis).

A importância das ferrovias shortline no sistema ferroviário dos Estados Unidos é representada pelo universo de operadores (603) operando uma malha de aproximadamente 76.000 km, responsável pela circulação de um a cada cinco vagões movimentados, correspondente a aproximadamente 29% do total de carga ferroviária no país, com a seguinte distribuição: i) tráfego de origem (“first mile”): 33%; ii) tráfego de destino (“last mile”): 48%; iii) tráfego de conexão (ligação entre duas Classe I): 10%; e iv) tráfego local (dentro da malha shortline): 9% [01]. No Canada, o segmento de ferrovias shortline responde por 20% do tráfego ferroviário total, contando com um universo de 53 operadores [02].

Figura 1. Sistema ferroviário shortline nos Estados Unidos (esquerda) e no Canadá (direita)

Mais recentemente, com o advento do controverso movimento denominado Precision Schedule Railroading (PSR) – estratégia operacional disruptiva de intensificação da maximização do uso de ativos (material rodante e via permanente), que implica, em alguns casos, o fechamento de pátios e/ou linhas, o papel das ferrovias shortline tem reforçado sua importância, na medida em que a sua integração com o Sistema de Classe I passa a ter papel estratégico para a garantia da manutenção do serviço aos usuários situados fora do alcance das malhas troncais.

Sob uma perspectiva histórica, as ferrovias shortline sugiram das iniciativas de abandono ou fechamento de trechos ferroviários decorrentes da flexibilização pós-Staggers Act e da dependência do sistema produtivo (majoritariamente produtores rurais e de commodities minerais) na capilaridade do sistema ferroviário e suas dificuldades inerentes em adotar soluções rodoviárias (volume e preços). Nesse contexto, as ferrovias shortline foram formadas a partir da aquisição, locação ou doação de trechos ferroviários de baixa densidade3, operadas por empresas focadas no atendimento de demandas desatendidas pelos troncos ferroviários, de forma a permitir a conexão das estruturas de produção à malha ferroviária do país. O modelo operacional utilizado pelas shortlines baseia-se na utilização de uma matriz de baixo custo, baseadas na utilização de mão de obra não sindicalizada, com base de remuneração inferior à média nacional (necessariamente utilizadas pelas ferrovias Classe I) e flexibilidade na alocação de funções diversificadas aos funcionários, permitindo, com isso, níveis mínimos de produtividade, ainda que em linhas de baixa densidade. Sob a ótica técnica, a utilização de locomotivas de menor capacidade, adquiridas usadas em mercado secundário, permite um reduzido Capex, comparativamente às locomotivas de alta capacidade utilizadas pelas ferrovias Classe I. Adicionalmente, a operação em baixas velocidades permite a exigência de estrutura e planos de manutenção de via permanente menos rigorosos, com reflexos substantivos na matriz de custos correspondente, comparativamente às ferrovias Classe I. A despeito das mencionadas especificidades na matriz de custo das ferrovias shortline, o seu custo unitário ainda é superior ao das ferrovias Classe I, porém inferiores aos custos unitários do transporte rodoviário, modo com o qual compete diretamente.

Relativamente às fragilidades do segmento de ferrovias shortline, merecem destaque os dispêndios relativos em recuperação de via permanente (média de 33% do faturamento [05]) e a suscetibilidade da infraestrutura ferroviária a eventos naturais (alagamentos e danos em pontes), associada à sua baixa capacidade de financiamento, características que tornam este setor vulnerável sob a ótica financeira. Adicionalmente, as crescentes exigências regulatórias, que vão de requisitos ambientais (requisitos de redução de emissões de motores de locomotivas), segurança (adequação de sistemas de sinalização ao denominado Positive Train Control – PTC, imprescindível nos casos em que haja interoperabilidade) e operacionais (requerimento de adequação de peso por eixo da via compatível com as linhas troncais, para permitir a interoperabilidade de vagões), têm contribuído para uma pressão sobre a matriz de custo das empresas shortline. Nesse cenário, o Poder Público tem adotado sistematicamente medidas de incentivo governamental, devidamente sopesadas pelas externalidades provocadas pela ferrovia à sociedade e economia local (redução de tráfego rodoviário – aumento da segurança e redução de desgaste da malha rodoviária, viabilização de atividades econômicas etc). Dentre os programas governamentais de incentivo ao segmento de ferrovias shortline adotados nos Estados Unidos, destacam-se: i) uso de recursos públicos em recuperação de via permanente (e.g. TIGER20, Section 130 Railway-Highway Grade Crossings Program21); ii) empréstimos de baixo custo (e.g. RRIF Program); iii) incentivos tributários (e.g. Federal Railroad Track Maintenance Tax Credit – 45G Tax Credit22), focados na melhoria das condições de infraestrutura ferroviária, conexões ferroviárias às indústrias e proteção em passagens em nível ferroviárias [02].

O sistema ferroviário brasileiro – Características e cenários de implantação do modelo shortline
O sistema ferroviário brasileiro caracteriza-se por apresentar uma malha de baixa densidade, cujo principal vetor de expansão tem sido o setor de commodities (minerais e agrícolas), no formato de corredores de exportação, sem uma diretriz de integração com o sistema logístico nacional. O baixo nível de cobertura territorial, associado ao baixo nível de utilização da capacidade instalada (concentrado em corredores específicos), resulta numa baixa participação do setor na matriz de transporte, de apenas 14,9%, valor expressivamente inferior a países de grandes dimensões territoriais [07], o que contribui para a ineficiência logística, com efeitos adversos na competitividade do país, notadamente pelo fato de os grandes centros produtores de commodities situarem-se a distâncias expressivas dos portos.

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O processo de desestatização, implementado em meados dos anos 90, resultou, num primeiro momento, em recuperação da capacidade instalada ferroviária (via permanente e material rodante) – amplamente comprometida em razão da incapacidade de o setor público em prover a manutenção do sistema – acompanhada de investimentos em expansão de frota em um segundo momento. No entanto, a despeito da evolução observada, traduzida em aumentos de produção (tku) e otimização dos índices de segurança, o setor ainda se apresenta com um elevado grau de concentração da produção (notadamente minério de ferro, produto responsável por aproximadamente 90% do volume transportado) e nas respectivas malhas que fazem a conexão logística entre os centros de produção e os portos. Um reflexo dessa concentração e o resultante desequilíbrio é que, a despeito de um incremento do volume de cargas ferroviárias transportado (tku) de 121,22%, no período 1994-2013, os dados de produção registram que, à exceção dos corredores ferroviários servindo à atividade de mineração, as taxas de expansão do transporte ferroviário ficaram, em média, 51,8% inferiores às taxas estimadas nos estudos de modelagem da desestatização [08]. Essa expressiva concentração da produção ferroviária se traduz em elevados índices de ociosidade da malha ferroviária brasileira situada fora dos corredores logísticos de exportação de commodities. Os dados da Declaração de Rede 2017, demonstram que 30,6% da malha ferroviária brasileira encontra-se sem utilização (não operacionais ou sem tráfego) [09], enquanto 73% da malha remanescente opera com baixos índices de saturação (inferiores a 70%) [09]. Dados compilados pela Revista Ferroviária [10], a partir da Declaração de Rede 2019, também demonstram que 28,3% da malha apresenta índice de saturação inferior a 60%, enquanto 28,31% não possui tráfego, o que demonstra, a despeito da reduzida cobertura da malha ferroviária brasileira, um elevado índice de ociosidade da estrutura existente. Este cenário decorre tanto da falta de uma estratégia de planejamento governamental de logística integrada, quanto da ausência de interesse e/ou incentivos regulatórios adequados às concessionárias para fomentar fluxos de transporte dissociados dos seus interesses corporativos. Nesse contexto, a elevada ociosidade da malha ferroviária nacional apresenta-se com uma interessante oportunidade para a utilização do modelo de ferrovias shortline, com o objetivo de dar maior racionalidade ao uso da malha existente, por meio de um serviço ferroviário customizado nos corredores ferroviários de baixa densidade, atualmente ociosos ou sem operação ferroviária.

A implantação do modelo ferroviário shortline no Brasil – Desafios e alternativas
A implementação do modelo shortline de ferrovias no Brasil pode seguir duas diretrizes distintas: i) abordagem estrutural, que requer uma reestruturação normativa e ii) abordagem regulatória, passível de ser implementada no contexto normativo vigente, por meio do mecanismo de Metas de Produção por Trecho junto aos atuais incumbentes, que seriam incentivados a estabelecer parcerias com Operadores Ferroviários Independentes, para o cumprimento das metas de produção pactuadas, a partir do potencial de mercado dos segmentos da malha ferroviária.

A abordagem estrutural requer alteração normativa substantiva, tendo em vista que, a despeito da possibilidade de devolução de trechos, prevista no Regulamento do Transporte Ferroviário (Decreto no 1.832/1996), esta requer comprovação, pela concessionária, de inviabildade econômica e a obrigatoriedade de existência de alternativas logísticas. Na prática, o processo de devolução é moroso e burocrático, condicionado ao pagamento de indenizações pelos danos causados aos trechos, o que contribui para que boa parte dos trechos permaneça sob a responsabilidade das concessionárias, ainda que sem a devida obrigação de prestação do serviço nos trechos de menor densidade, resultante do processo de pactuação de Metas de Produção que não tem levado em consideração o potencial de produção de trechos de baixa densidade. Dentro dos esforços voltados ao incentivo ao aumento da participação do setor ferroviário na matriz de transporte brasileira, merece destaque a iniciativa normativa em curso, no Congresso Nacional, materializada pelo Projeto de Lei do Senado 261/2018, que estabelece novo formato de outorga para a prestação do serviço de transporte ferroviário, dissociado do peso regulatório inerente ao modelo de concessões que, se adotado, vai permitir, para situações específicas, a adoção de modelo de outorga mais flexível, semelhante ao adotado pelos sistemas ferroviários americano e canadense, criando, com isso, a oportunidade de explorar os trechos ferroviários subutilizados no modelo de negócios shortline, focado na prestação de serviço customizado ao cliente, nos trechos de baixa densidade. No entanto, a despeito do mérito da proposta normativa, tomando-se como referência o modelo shortline adotado pelos Estados Unidos e Canadá, há que se considerar dois fatores, imprescindíveis para o êxito do modelo shortline, não alcançados pelo mencionado projeto de lei: i) regime trabalhista diferenciado (a legislação trabalhista brasileira não contempla regimes diferenciados em função do porte da empresa) e ii) programa de incentivos governamentais às empresas, que tendem a se constituir uma impedância para o processo de recapacitação ou expansão de capacidade das linhas.

Adicionalmente, a efetiva implementação da denominada abordagem estrutural de implantação de ferrovias shortline no Brasil depende, além da reestruturação do marco normativo (lei, decreto e resoluções regulatórias), da devolução de trechos ferroviários ociosos e, finalmente, a outorga dos trechos aos potenciais interessados, em processo que pode consumir um tempo significativo.

A abordagem regulatória, por sua vez, baseia-se na figura do OFI (Operador Ferroviário Independente), estabelecida no bojo da reestruturação do marco normativo/regulatório ferroviário4, observado entre os anos de 2011 e 2012. A Resolução 3.696/2011 (alterada pela Resolução 5.831/2018, que mantém o conceito de Metas por Trecho) foi editada com o objetivo de impor limites à concentração da produção ferroviária nos trechos de maior densidade e dar transparência à produção ferroviária na malha, associada à obrigação de disponibilização de capacidade ociosa a terceiros, mediante qualificação técnica e o pagamento pelo uso da capacidade. A mencionada regulamentação abre uma importante oportunidade para o estabelecimento de parcerias entre as concessionárias detentoras dos trechos ociosos/subutilizados e potenciais OFI, por meio de acordos operacionais voltados à exploração do serviço ferroviário dos trechos de baixa densidade, em que o OFI prestaria o serviço de transporte ferroviário à concessionária, que, por sua vez, manteria a obrigação de manutenção do respectivo trecho e a responsabilidade de cumprimento das metas pactuadas junto ao Poder Concedente. Esta solução se constituiria em um processo expresso (fast track) de introdução do modelo ferroviário de shortlines no Brasil, utilizando-se da estrutura normativa já existente. Uma alteração na regulamentação, no sentido de induzir as parcerias entre as concessionárias e OFI, poderia ser a instituição, para os trechos de baixa densidade, de um bônus (fator multiplicador), a ser aplicado aos volumes transportados, nas parcerias entre o concessionário e OFI, para fins de cumprimento das metas pactuadas.

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Dessa forma, considerando a ociosidade existente em trechos da malha ferroviária brasileira, a implementação do modelo shortline ferroviário apresenta o potencial de implementação em linhas de baixa densidade, independentemente da abordagem adotada. No entanto, considerando a existência do aparato normativo vigente e a imaturidade do modelo shortline no país, a abordagem regulatória parece ser uma oportunidade de implementação do referido modelo em processo expresso, independente da adoção futura da abordagem estrutural, vez que evitaria a disrupção do serviço nos trechos até a conclusão do processo de alterações normativas, ao mesmo tempo em que potencialmente fomentaria parcerias entre concessionárias e OFI, estes sendo candidatos potenciais naturais ao futuro modelo de exploração estrutural, diminuindo, portanto, os riscos de implementação do modelo shortline.

Finalmente, independentemente da abordagem a ser adotada – estrutural ou regulatória – a adoção do modelo de ferrovias shortline baseada nas experiências norte-americanas e canadenses – suportadas por regimes laborais mais flexíveis e programas de incentivos governamentais para a recuperação da infraestrutura – requer uma avaliação da factibilidade destes instrumentos no contexto brasileiro.

Este texto é uma síntese do paper “Shortline freight rail system review: north american experiences and brazilian perspectives”, apresentado no Congresso Internacional Joint Rail Conference – Estados Unidos, 2020. Disponível no Proceedings of the 2020 Joint Rail Conference – JRC2020.

Fontes Bibliográficas:

01. ASLRRA – The Short Line and Regional Railroad Industry. American Short Line and Regional Railroad Association. disponível em: https://www.aslrra.org/web/About/Industry_Facts/web/About/In dustry_Facts.aspx?hkey=bd7c0cd1-4a93-4230-a0c2- c03fab0135e2. Acessado em 30/09/2019;

02. Roy M.A. and Ludlow D. – Review of Canadian Short Line Funding Needs and Opportunities. CPCS. Canada, 2015;

03. STB – Surface Transportation Board. FAQ. disponível em: https://www.stb.gov/stb/faqs.html. Acessado em 29/08/2019;

04. Kriem, Y. – Productivity of the U.S. Freight Rail Industry: a Review of the Past and Prospects for the Future. MSc Thesis, Massachussets Institute of Technology. United States, 2011;

05. Hotaling W. J. – Short Line Railroading in the Northeastern United States: Its Relevance and Future in Connecting Industry to the North American Rail Network. Syracuse University. Unites States, 2012;

06. Swan P. F. – Cross-Border Short Line Railroading. Penn State Harrisburg. United States;

07. Assis A. C. V. et al. – Ferrovias de Cargas Brasileiras: Uma Análise Setorial. BNDES Setorial. Brazil, 2017;

08. Takasaki E. A. – O Novo Modelo Brasileiro de Exploração Ferroviária. MSc Thesis. University of Brasília. Brazil, 2014;

09. Barbosa F.C. – Brazilian Freight Rail Concessions Overview – Current Outcomes and Perspectives. Proceedings of the 2019 Joint Rail Conference. United States, 2019;

10. RF – A Conta que não Fecha. Revista Ferroviária. Brazil, January/February 2019.

*Fábio Coelho Barbosa é engenheiro mecânico e mestre em Transportes. Foi responsável pela área de Regulação Ferroviária na ANTT e ex-diretor de Planejamento da EPL. É servidor público federal. Pesquisador nas áreas de Planejamento e Tecnologia de Transportes.
1 O ente regulador econômico dos Estados Unidos agrupa as ferrovias de acordo com o nível de faturamento anual, em três categorias distintas: Classe I: faturamento anual > US$ 447,621,226; Classe II: US$ 35,809,698 < faturamento anual < US$ 447,621,226; e Classe III: faturamento anual < US$ 35,809,698 [03].
2 Flexibilização regulatória, introduzida em resposta a um processo contínuo de deterioração do sistema ferroviário, iniciada nos anos 50 e intensificada nos anos 60, que incluiu a transferência das obrigações de transporte ferroviário de passageiros a uma empresa pública criada especificamente com esse objetivo (Amtrak) e a adoção de medidas de flexibilização do setor, tais como regime de liberdade de preços, possibilidade de fechamento ou venda de trechos ferroviários deficitários, fusões entre empresas visando o aumento de eficiência e possibilidade de utilização de contratos confidenciais entre usuário e ferrovias. Em síntese, a desregulamentação passou a ser a regra, adotando-se a regulação somente aos casos em que se configuram indícios de abuso econômico, por exemplo, nos casos em que a receita/custo variável seja superior a 1.8 [04]. Merece destaque o fato de que o período de 25 anos seguintes ao Staggers Act notabilizou-se por expressivo aumento de produtividade, reduções nos preços (60%), uma forte consolidação do setor (40% de redução da extensão da malha entre os anos 1980 e 2008) e surgimento de prestadores de serviços logísticos complementares, tais como as ferrovias Shortline [04]
3 A literatura técnica demonstra que em alguns casos os governos locais ou estaduais adquiriram ou se responsabilizaram pela manutenção das linhas que possuem papel relevante na logística para as economias locais ou regionais [06]
4 Resoluções ANTT 3.694/2011, 3.695/2011, 3.696/2011 (Pacote de Reestruturação Regulatória) e Parágrafo Único do art. 13 da Lei 10.233/2001, alterado pela Lei 12.743/2012 – criação da figura do Operador Ferroviário Independente
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