iNFRADebate: Notas para a elaboração de projetos de concessões e PPPs de infraestrutura nos pequenos e médios municípios

iNFRADebate: Notas para a elaboração de projetos de concessões e PPPs de infraestrutura nos pequenos e médios municípios

18 de abril de 2022

Guilherme Narciso de Lacerda*

Os desafios para fazer investimentos de infraestrutura nos municípios  

Há um leque de possibilidades para melhorar a prestação de serviços públicos nos municípios brasileiros. Há também oportunidades de se ampliar a infraestrutura das cidades, através de inciativas que trarão impactos positivos para os munícipes e para o desenvolvimento local.

A difusão de informações e a demonstração dos caminhos possíveis aos gestores municipais para a realização de projetos contribuem para atenuar a incômoda realidade das cidades brasileiras. Hoje em dia, elas apresentam uma diversificada carência na prestação de serviços públicos e registram ampla deficiência de infraestrutura. 

De um modo geral, as administrações municipais encontram barreiras para levar adiante projetos estruturantes que aprimorem padrões de atendimentos e que gerem efetivas melhorias infraestruturais nos espaços urbanos. Tais restrições estão associadas às limitações financeiras, técnicas e são também de ordem política, como será mostrado mais adiante neste artigo. 

Para os pequenos e médios municípios os desafios são ainda maiores. Predomina um entendimento de que concessões e PPPs só podem ser adotadas por grandes cidades. 

Entretanto, essa é uma visão parcial da realidade. Há meios efetivos para viabilizar projetos relevantes em municípios brasileiros com populações menores, tal como já vem ocorrendo em centenas de casos.

As iniciativas dos governos locais para propiciar uma melhor qualidade na prestação dos serviços públicos se destacam, notadamente, nas áreas de saneamento básico, gestão dos resíduos sólidos, mobilidade urbana, iluminação pública, atendimento ao cidadão, habitação, educação, saúde, serviços sociais e segurança pública. Lista-se, abaixo, vinte possibilidades de projetos municipais que podem ser objeto de concessões comuns, administrativas ou patrocinadas. A seleção de projetos de um município comporá o Plano Municipal de Concessões e Parcerias Público-Privadas. Verifica-se que são amplas as oportunidades de projetos relevantes para uma cidade e seus munícipes.

Como será mostrado, hoje em dia há meios e uma condição legal favorável para os administradores municipais atuarem e viabilizarem soluções que elevem seus municípios a patamares mais altos de desenvolvimento econômico-social. 

Através das concessões e parcerias é possível antecipar investimentos, construir projetos mais amplos e reduzir trabalhos burocráticos futuros. A elaboração de um Plano Municipal de Concessões e Parcerias Público-Privadas com valorização da transparência para as comunidades é uma oportunidade diferenciada para se instalar melhorias urbanas.  

Na sequência, são apresentados os requerimentos para se organizar um plano municipal de desenvolvimento voltado para a implantação de projetos importantes para as cidades.

Alternativas para execução de projetos de desenvolvimento nos municípios

A opção mais utilizada para a escolha de prestadores de serviços ou de execução de obras tem sido, desde início dos anos 1990, a Lei 8.666/1993 que estabelece as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos. Tal Lei define que os contratos administrativos devam ter vigências vinculadas aos respectivos créditos orçamentários, ou seja, por um exercício. Há permissão para renovações anuais até 5 (cinco) exercícios. Para a aquisição de bens e serviços padronizados a modalidade de licitação por meio de atas de registros de preços tem sido muito utilizada.   

No ano passado houve a aprovação da Lei 14.133/2021 que será um divisor de águas para a administração pública, nos três níveis de governo. Ela revogará integralmente a Lei 8.666/1993, findo o prazo de dois anos da sua publicação, o que ocorrerá a partir de 02/04/2023. Nesse meio tempo estão em vigor as duas legislações, mas uma parte da Lei 8.666/1993 já está revogada (artigos 89 a 108)1. A nova Lei de Licitações estende o prazo máximo de um contrato para 10 (dez) anos 

Esta nova legislação, que estabelece normas gerais de licitação e contratação, estabelece no seu artigo 181 que os municípios com menos de 10 mil habitantes devem dar preferência à formação de consórcios, quando se tratar da compra de bens/serviços “em grande escala, para atender a diversos órgãos e entidades sob sua competência”

A escolha de alternativas de contratações de terceiros por prazos curtos, mesmo para a administração de serviços mais amplos, como é o caso da gestão de resíduos sólidos e iluminação pública, se deve ao fato de terem uma tramitação burocrática mais simples, embora ocorra com muita frequência questionamentos administrativos ou judiciais sobre processos e resultados. Além disso, tal escolha se deve a uma comodidade dos gestores públicos, tal como será analisado mais adiante. 

Atualmente há um aparato legal que possibilita às administrações municipais promover licitações e elaborar projetos relevantes para as populações locais. Os tempos gastos ainda estão além dos ideais, mas com uma boa preparação prévia tem sido possível realizar as modelagens de propostas e fazer as licitações em prazos razoáveis. 

Até recentemente, as dificuldades administrativas para as municipalidades organizarem licitações destinadas a concessões simples (Lei 8.987/1995) ou concessões especiais-PPPs (Lei 11.079/2004) inibiram a implantação de projetos com vigências mais duradouras e com maiores investimentos. Isto vale especialmente para os municípios menores. 

Todavia, essa situação está mudando. Desde 2012 houve um crescimento do número de concessões simples e administrativas realizadas pelos municípios brasileiros. E, ao contrário do que se imagina, as concessões não têm ficado restritas às capitais e aos maiores municípios2.  

Mesmo para os pequenos municípios a alternativa de se fazer uma concessão administrativa (PPP) de certos setores como, por exemplo, de iluminação pública – IP ou de gestão de resíduos sólidos é factível, especialmente quando já há receitas específicas garantidas. Nos últimos anos tem ocorrido diversas estruturações de projetos nestes setores, reduzindo custos e dificuldades burocráticas. Na verdade, há muitas outras alternativas que ainda estão pouco exploradas.

Há vantagens para os municípios organizarem suas concessões através de consórcios públicos, sob a égide da Lei 11.107/2005. Os custos de estruturação dos projetos são rateados entre os participantes.  As principais arestas para efetivar esta alternativa são de ordem política. Em termos administrativos stricto sensu não há barreiras e dificuldades adicionais quando comparadas a projetos de um só município. Já há casos exemplares desta implantação por meio de consórcios intermunicipais3

Há vantagens de se fazer um projeto de concessão que dure por um período maior do que uma contratação nos moldes tradicionais e com prazos de vigência contratuais mais curtos. Em uma concessão de longo prazo abre-se a possibilidade do concessionário antecipar investimentos e ampliar o escopo da prestação de serviços. Além disso, em termos comparativos do tempo, há uma redução dos trabalhos administrativos internos associados a licitações e gestão de contratos. 

Todavia, cada caso precisa ser olhado com as peculiaridades que possui. Não se pode perder de vista a dimensão exata do que se busca e confrontar o resultado em termos de sua eficácia e efetividade, tanto pela via da contratação tradicional, de licitações com base na Lei 8.666/1993, quanto pela via de uma escolha de um concessionário com base nas leis 8.987/1995 e 11.079/2004. Em outras palavras, é imprescindível certificar-se por meio de uma comparação objetiva de custos e resultados se a opção selecionada assegura uma vantajosidade para a administração pública (teste do value for money). 

Para melhor fixação das três modalidades de concessão disponíveis para os gestores municipais apresenta-se, abaixo, as suas características conceituais. 

As três modalidades de concessões públicas 

São três as modalidades de concessão permitidas pela legislação brasileira, a saber: 

Concessões comuns (ou simples): contempladas pelas leis 8.987/1995 e 9.074/95. São concessões de direitos para o ente privado cumprir a exploração de determinado objeto, com o pagamento de outorgas ou a oferta de cobranças tarifárias mínimas. O concessionário presta o serviço público e cobra dos usuários, com o poder concedente exercendo a fiscalização do contrato. 

Concessões especiais: contempladas pela Lei n º 11.079/2004. Admite duas possibilidades:   

Concessões administrativas: aquelas em que o setor público é o responsável integral pelo pagamento dos serviços prestados pelo concessionário.

Concessões patrocinadas: contratos em que parcela das receitas é oriunda do ente público e outra dos usuários. 

Nos dois casos regulados pela Lei 11.079/2004 o concessionário assume a construção/reforma/ampliação e faz a operação com o fornecimento, instalação e manutenção de ativos. Ou seja, é obrigatório que o projeto contenha obra e operação. 

A partir do domínio dos conceitos associados a cada uma das modalidades de concessão, examina-se, a seguir, as exigências a serem cumpridas pelas administrações municipais.

As principais exigências colocadas para um município realizar uma concessão especial

Nas concessões especiais (PPPs) o poder concedente precisará definir previamente à licitação a estrutura de garantias que fará parte do contrato administrativo. No caso em que há receitas públicas específicas para custear a prestação de serviços, como ocorre na iluminação pública, o sistema de pagamentos para o concessionário é organizado através de contas bancárias vinculadas, por onde passam os recursos que se destinarão aos pagamentos das contraprestações. 

Quando não há uma receita própria, deverá ser previamente definida a garantia a ser apresentada pelo município. Essa exigência só existe para os casos de concessões em que o poder concedente terá que fazer pagamentos periódicos ao concessionário, como contraprestação. Nas concessões comuns, em que ativos públicos são cedidos para exploração por parte do privado, não há necessidade de garantias por parte do Poder Concedente. 

Para a efetivação de uma PPP (concessões especiais) é necessário que o município tenha uma legislação apropriada. A lei a ser aprovada pela Câmara Municipal deve indicar os parâmetros legais a serem cumpridos, inclusive com a constituição de um fundo garantidor de PPPs, quando for necessário. A partir da regulamentação municipal deverão ser aprovadas leis específicas para cada projeto que vier a ser proposto. 

Alternativas para contratação de consultoria externa 

A participação de equipes técnicas externas na elaboração dos projetos ocorre na maioria dos casos. Os administradores da máquina pública normalmente estão voltados para a gestão cotidiana e não conseguem se dedicar à preparação dos projetos a serem licitados. 

A alternativa mais comum para um município contratar uma consultoria externa é por meio de uma licitação, nas suas diferentes possibilidades. Este caminho, entretanto, pode esbarrar nas mesmas dificuldades de preparação do projeto a ser concedido. Muitas vezes, as administrações municipais resistem em fazer tais contratações porque haverá gastos imediatos com estudos que podem ou não vingar. Além disso, há resistências em se contratar consultorias por receios frente a órgãos de controle, por costumes de não se valorizar os trabalhos técnicos ou mesmo porque não se tem, de antemão, o domínio do produto que será apresentado ao final.

A escolha de uma consultoria para preparar o projeto pode ocorrer por meio de uma contratação sem licitação nos casos legais (limite de valor e comprovação de notoriedade/experiência). 

Para projetos maiores é possível selecionar uma consultoria a partir da prévia divulgação pública do recebimento de propostas/estudos no âmbito de um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) ou por meio de uma Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada (MIP). O Decreto nº 8.428/2015, alterado pelo Decreto nº 10.104/2019 dispõe sobre os procedimentos a serem observados na apresentação de projetos, levantamentos, investigações ou estudos. No PMI há, inicialmente, o chamamento público para a apresentação de propostas e na MIP o ente privado procura a administração pública e apresenta a proposta que poderá ser recebida, e eventualmente dar origem a um processo de abertura de novas propostas até chegar ao projeto final, pronto para a licitação. 

Uma questão a ser considerada quando o estudo for desenvolvido por meio de PMI/MIP é a forma do pagamento pelo serviço técnico prestado. Nas propostas recebidas com base em um edital de PMI há a possibilidade do ressarcimento das despesas com trabalhos técnicos (até um determinado percentual do projeto de investimento). Com isso, soluciona-se a questão do pagamento da estruturação do projeto. Porém, ainda resta o risco de não recebimento pelos serviços prestados, caso a licitação não ocorra. Ou seja, o ressarcimento fica associado à conclusão do processo com a escolha do concessionário. 

O disposto na Lei 13.529/2017 deu condições para a Caixa Econômica Federal-CEF e o BNDES realizarem convênios com municípios e coordenarem os serviços de modelagem técnica de projetos. A medida foi fundamental para a realização das licitações de concessões de infraestrutura municipais. Tal inovação desamarrou o impasse que existia de não se ter projetos prontos e não se ter meios de contratar a elaboração de propostas. Com a participação dos dois bancos federais os consultores externos são selecionados e fazem o trabalho atuando junto com as prefeituras. Eles recebem pela prestação de serviços independente de ocorrer ou não a licitação. Posteriormente, o ressarcimento do pagamento é feito à Instituição Financeira pelo licitante vitorioso. Na hipótese de o certame não ocorrer, o ressarcimento é feito pelo município, nos termos do convênio realizado entre a prefeitura e os bancos.

Na ausência de um convênio com os referidos bancos, outras alternativas passam pela intermediação de entidades públicas, não governamentais ou mesmo privadas que se dispõem a financiar os projetos. Há casos, por exemplo, de organizações que recebem recursos de empresas interessadas em participar de licitações futuras. Estas entidades escolhem consultorias externas ou usam as delas próprias e elaboram os estudos, desde que haja uma possibilidade efetiva de que o ente público levará adiante o projeto até a licitação.  Outra alternativa é a de municípios realizarem acordos de cooperação técnica com entidades associativas, que tenham estatutariamente tal autonomia. Estas entidades não governamentais, por sua vez, contratam os serviços de modelagem dos projetos, segundo os interesses dos municípios. 

Atualmente há alternativa para o município financiar os serviços técnicos necessários à estruturação de um projeto destinado a concessão. O FINISA é uma linha especial para investimentos públicos que é operada pela CEF e o Banco do Brasil. Ela admite a inclusão de contratação de consultorias entre o rol de itens financiáveis. Os recursos do financiamento são liberados por tranches e permitem incluir, no início, os recursos correspondentes aos custos com os estudos técnicos. 

Os desafios a serem vencidos para se implantar projetos estruturantes nos municípios

Lista-se, a seguir, os principais desafios que se apresentam para realizar projetos municipais de concessão. 

Patrono – Um projeto ou um plano de concessões municipais só se viabiliza se tiver um PATRONO. Em todos os casos em que os projetos deram certo houve uma firme decisão política de levar adiante a proposta e houve uma indicação clara para toda a administração e para a sociedade em geral que aquele projeto era de fato prioritário. O êxito ocorre quando há uma equipe especial trabalhando no projeto e há um coordenador com poder político para desamarrar o processo.

Tempo político – Este é um desafio a ser superado. O tempo político de um administrador público com mandato é pequeno. O período de quatro anos impõe restrições e, na prática, a janela de oportunidade para implantar um projeto de concessão é estreito. No início do mandato a equipe ainda está tomando pé da situação. Depois, abre-se um prazo para fazer acontecer as propostas de campanha. Mas, já no início do 4º ano este prazo se extingue por razões legais (normas/leis) e por resistências dos gestores em seguir com projetos que não se concluirão no mandato.

Muitos dos mandatários olham as dificuldades aparentes (ou mesmo reais) do projeto e optam em não seguir em frente porque preferem “fazer o feijão com arroz” que tem menor risco para a sua administração. Vencer essa inércia dos gestores locais é um grande desafio para todos os setores que estão interessados em participar de projetos que modernizem os municípios brasileiros.

Falta de continuidade na implantação de projetos – O que mais ocorre nas administrações municipais é a ausência de continuidade na implantação de projetos, quando há a troca de prefeitos. Essa situação penaliza fortemente o padrão da gestão dos municípios. Os gestores muitas vezes resistem a dar continuidade a propostas de administrações anteriores, mesmo nos casos em que podem perder benefícios com a ruptura. Essa prática precisa mudar, mas só irá de fato ocorrer com um envolvimento efetivo da comunidade nas gestões locais. 

Tribunal de Contas – A adequada interlocução com o Tribunal de Contas é uma necessidade vital para uma estruturação de projeto dar certo. Em alguns estados, como no Espírito Santo, por exemplo, o Tribunal de Contas do Estado – TCE examina o projeto antes dele ser licitado. Isso pode tomar muito tempo e é fundamental que haja um acerto institucional para que tal atitude do TCE não prejudique os municípios.  

Equipe Técnica – Uma limitação da maioria das administrações é não ter um time de gestores com capacidade técnica para executar as atividades administrativas exigidas na preparação do projeto até a licitação. E, mesmo depois de realizado o certame é necessário que haja um grupo de acompanhamento e de interlocução com o concessionário.

Uma especial atenção deve ser dada à verificação se o edital e a minuta do contrato estão plenamente aderentes à legislação. A Procuradoria do município precisa estar integrada com os demais membros da equipe que estruturou o projeto. É comum a ocorrência de licitantes ou de prestadores de serviços impetrarem ações administrativas e judiciais questionando termos do processo e dos seus documentos. Esses litígios judiciais têm sido um dos principais causadores de longos atrasos nas assinaturas de contrato de concessão pública.   

Sugestões para agilizar a implantação de projetos

A mobilização dos dirigentes municipais por meio de uma entidade representativa é uma alternativa interessante para inicializar projetos e viabilizar soluções atraentes para as cidades e seus munícipes. 

A presença de uma entidade como a Associação de Municípios da região ou do Estado pode viabilizar a contratação de consultorias especializadas na elaboração de projetos, por meio de acordos de cooperação técnica.

A presença de uma entidade associativa também é fundamental para contribuir na interlocução dos entes federados com o Tribunal de Contas do Estado. Como já comentado, em alguns estados há exigências de apreciação prévia dos projetos municipais para serem liberadas as licitações públicas. Independente de tal prática, a interlocução eficaz do ente federado com os órgãos de controle evita atrasos na preparação dos projetos até a escolha de um concessionário. 

O momento atual de início do segundo ano de governo dos mandatos é favorável para se imprimir prioridade na execução de propostas que os planos de governos tenham contemplado.  Por isso, é oportuno que o tema seja debatido com agilidade e sejam buscadas as alternativas para colocar em prática as propostas. 

São estas as considerações oferecidas aos mandatários, suas equipes e aos técnicos e dirigentes interessados em desenvolver os projetos municipais dentre as várias possibilidades existentes.

1 Foram automaticamente revogadas com a promulgação da Lei 14.133/2021 as seções III e IV do capítulo IV que trata respectivamente “dos Crimes e das Penas” e “do Processo e do Procedimento Judicial” da Lei 8.666/1993.
2 Até 2021 foram realizadas 177 concessões administrativas e patrocinadas (Lei 11.079/2004) no País. Deste total, 115 foram formalizadas pelos municípios, sendo que há um número significativo de pequenos e médios.  A maior parte dos projetos nos municípios pequenos foram de iluminação pública. Não há uma estatística do número de concessões comuns realizadas pelos municípios brasileiros, mas, na certa, tal modalidade é ainda superior às concessões classificadas como especiais (PPPs). Dados levantados pelo autor nos registros de projetos do site www.radarppp.com.br. Estão disponíveis informações mais detalhadas dos projetos aprovados até 2018 em: Lacerda, Guilherme N. de. Devagar é que não se vai longe: Parcerias público-privadas e desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro, LetraCapital, 2020, 234 pps.
3 Um exemplo é o projeto de concessão administrativa estruturado sob coordenação da Caixa Econômica Federal para o setor de gestão de resíduos sólidos urbanos para um consórcio de municípios da região do Rio Grande no triângulo mineiro, contemplando Uberaba e mais um conjunto de cidades menores.
*Guilherme Narciso de Lacerda é doutor em Economia pela Unicamp, mestre em Economia pelo IPE-USP e professor do Departamento de Economia da UFES. Foi diretor do BNDES (2012-2015). É autor do livro “Devagar é que não se vai longe – PPPs e Desenvolvimento Econômico”, publicado em 2020 pela Editora LetraCapital.
O iNFRADebate é o espaço de artigos da Agência iNFRA com opiniões de seus atores que não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.