iNFRADebate: Infraestrutura – Caminhos de convergência

iNFRADebate: Infraestrutura – Caminhos de convergência

5 de novembro de 2021

Vinicius Marques de Carvalho*

A emergência climática, o advento e espraiamento da economia digital pelos setores tradicionais da indústria e serviços, e as subsequentes alterações no mundo do trabalho têm provocado reflexões sobre as estratégias contemporâneas de desenvolvimento que se apresentam aos países. Surgem propostas – como a de Dani Rodrik, por exemplo – no sentido de que o Estado deveria auxiliar com tecnologia, planos de negócios, regulações e treinamento de habilidades específicas os trabalhadores que são acossados pela informalidade, conforme o setor produtivo se reposiciona em suas estratégias para a geração de valor. Seria possível, em abordagens desse tipo, uma aliança virtuosa entre política social e crescimento econômico. Toda essa agenda poderia ainda estar articulada com uma nova abordagem para políticas industriais, focadas na criação de incentivos para a transição energética – tema incontornável diante do desafio de médio e longo prazo das mudanças climáticas.

Independentemente da perspicácia de propostas como essa, contudo, a questão é que esse tipo de estratégia não se estrutura no vácuo. E nem faz muito sentido dizer que bastam instituições estáveis, capacitadas e minimamente insuladas, transparência e monitoramento periódico para que políticas de desenvolvimento efetivas sejam gestadas. Segundo essa lógica, precisaríamos do aparato de um país desenvolvido, para, assim, superar o nosso subdesenvolvimento.

Nosso desafio, no contexto atual, é encontrar uma área instrumental para enfrentar os desafios climáticos, tecnológicos e sociais que se apresentam, que preencha alguns requisitos institucionais e que produza convergência política e federativa. E, para além disso, que repercuta em outras etapas das cadeias produtivas, conferindo respaldo a agendas – como a de Rodrik – que tentam alinhar desenvolvimento econômico com políticas sociais e geração de emprego. O setor de IE (infraestrutura) é forte candidato a desempenhar essa tarefa. 

Viabilizar, promover e qualificar os investimentos em IE é o caminho mais fácil para alinhar os vetores tecnológico, distributivo e climático, atualmente essenciais para um projeto de desenvolvimento. Nos setores de energia, transportes e de saneamento básico, conseguimos encontrar exemplos de compatibilização dessas ideias. Um caso notável é o da energia eólica: objeto de medidas governamentais desde 2002, com a criação do Proinfa (Programa de Incentivo às Fontes Alternativas), a fonte eólica irrompeu na matriz elétrica brasileira e hoje é central para o abastecimento nacional. A contratação dos empreendimentos eólicos – posteriormente levada à cabo pelos leilões da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) no mercado regulado – foi feita conjuntamente à adoção de políticas industriais para nacionalizar os componentes da cadeia produtiva dessa indústria, que hoje conta com alta taxa de produção nacional. Não bastasse isso, a maioria dos empreendimentos eólicos se concentra na região Nordeste do país, o que direciona investimentos, empregos e geração de renda para localidades normalmente privadas de grandes afluxos de recursos. É o amálgama de objetivos ambientais, tecnológicos e distributivos.

Na área de transportes, desde a década de 1970, o Brasil fomenta a indústria dos biocombustíveis. Hoje, é o segundo maior produtor de etanol do planeta, tendo evitado, no âmbito de sua política mais recente, o RenovaBio, o lançamento na atmosfera de mais de 3 milhões de toneladas de CO², apenas neste ano. No que tange a investimentos em inovação, o setor de biocombustíveis movimentou a parcela principal dos gastos públicos em inovação em energia nos últimos anos.  No caso do saneamento, a Sabesp (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo), concessionária responsável pela maioria dos investimentos em saneamento no Brasil, possui desde 2010 uma área específica para lidar com Pesquisa & Desenvolvimento, tendo investido R$ 48 milhões nos últimos três anos. Dentre as áreas em que a companhia concentra seus recursos, estão pesquisas relacionadas à filtragem de água e esgoto e tratamento de lodo, garantindo um melhor abastecimento à população e menor dano ambiental.

Do ponto de vista federativo, a alocação de competências legislativas e executivas entre os entes da federação no que se refere aos setores de IE está razoavelmente bem desenhada, o que é importante para amenizar a insegurança jurídica e atrair investimentos. Mesmo no setor de saneamento básico, cujas polêmicas em relação à gestão e à titularidade são notórias, chegou-se, com a Lei nº 14.026/2020, a um desenho do ponto de vista da estrutura de incentivos. 

No que tange ao desenho institucional, nos setores de IE prevalece a coexistência de instrumentos de intervenção típicos do modelo de Estado Desenvolvimentista e do Estado Regulador. Em face dos desafios citados, essa característica pode ser benéfica. Uma estrutura de estímulos típica de uma política industrial para o financiamento de projetos e de soluções tecnológicas não é contraditória com um arranjo regulatório transparente, com grau elevado de autonomia e que confira previsibilidade e segurança jurídica ao investimento privado. Além disso, não há contradição entre concorrência e competitividade. Essa convivência pacífica inibe o risco de que a promoção da concorrência atrapalhe a competitividade da indústria nacional. Pelo contrário, modelos de concessão/leilões competitivos promovem uma infraestrutura de qualidade e de baixo custo, que acaba por assegurar maior competitividade às outras etapas da cadeia de valor.

Novamente, o caso dos empreendimentos eólicos é representativo. Contratados pela ANEEL via leilão para atender ao mercado regulado, o preço da energia eólica contratada caiu entre 2009 e 2019, saindo de um preço médio de R$ 257,00/MWh para R$ 99,00/MWh, o que demanda que também os preços dos insumos necessários aos parques eólicos tenham se tornado mais competitivos ao longo do tempo. Na outra ponta da cadeia, energia mais barata representa tarifas menores aos consumidores, impactando os diversos setores da economia que empregam eletricidade em seus processos produtivos.

É inegável que, apesar dos percalços, o Brasil avançou nas últimas décadas na estruturação da regulação como método e instrumento de um Estado que planeja a agenda de IE no longo prazo, em parceria com o setor privado. Trata-se de um caminho que tem o potencial de estimular um ambiente de estabilidade entre as forças políticas.

E aqui chegamos à convergência na equação político-ideológica. Habitualmente, as divergências políticas sobre o papel do Estado residem na disputa entre uma visão absenteísta, em que a agenda pública se dirige, quando muito, à correção de falhas de mercado, e uma visão em que o Estado deve formatar os mercados, impulsionando uma dinâmica competitiva específica que não descarta a priori a sua participação como agente econômico. Essa dicotomia tem sido atenuada nos setores de IE. O aprimoramento da modelagem dos leilões, inspirada na teoria dos jogos não cooperativos que rendeu o Nobel a Paul Milgrom, é capaz de a um só tempo corrigir falhas e formatar os mercados no longo prazo de maneira equilibrada. Talvez os passos decisivos sejam a priorização de projetos ligados à transição climática e a inclusão de critérios na equação financeira que estimulem a produção de externalidades positivas associadas à tecnologia.

Evidentemente há desafios para concretizar essa agenda. No âmbito microeconômico, não se pode subestimar a necessidade de acoplamento da regulação econômica com uma política industrial e uma política concorrencial mais ampla. Ao se apostar na incompatibilidade dessas agendas, corre-se o risco de identificar a regulação com uma agenda de fiscalização desestruturada; reduzir a política concorrencial à atuação do órgão antitruste; e transformar a política industrial em um varejo de incentivos e subsídios desconexos.

Dito isso, como mencionado acima, saltam aos olhos as oportunidades de convergência político-institucional em torno de uma estratégia de desenvolvimento sustentável – não só do ponto de vista ambiental, como também tecnológico e social a partir de uma agenda de longo prazo para os setores de infraestrutura.

*Vinicius Marques de Carvalho é sócio do VMCA Advogados, ex-presidente do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) e professor da Faculdade de Direito da USP (Universidade de São Paulo).
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