Gustavo Ene* e Rodolfo Benevenuto**
Neste ano de 2021, dois acontecimentos históricos destacaram a importância da avaliação dos impactos de políticas públicas: a promulgação da Emenda Constitucional 109 e o Prêmio Nobel em Economia. Em março, a partir da promulgação da EC-109/2021, a avaliação de impacto (ex post) das políticas públicas passou a ser uma obrigação do governo, designando aos órgãos e entidades da administração pública de todos os níveis o dever de realizar avaliação das políticas públicas, com divulgação do objeto avaliado e dos resultados alcançados (Constituição Federal, Art. 37, § 16).
No dia de hoje, será entregue o Prêmio Nobel de Economia de 2021 para os economistas Guido Imbens, Joshua Angrist e David Card. Enquanto Card será laureado pela contribuição à economia do trabalho, os economistas Imbens e Angrist receberão o Nobel por suas contribuições metodológicas à análise de relações causais entre políticas públicas e seus impactos.
Esses dois acontecimentos indicam o fortalecimento de uma cultura de avaliação ex post que também precisa alcançar os projetos de investimento do setor de infraestrutura. Estes são casos especiais de políticas públicas, com crucial importância para o desenvolvimento econômico. Se hoje temos ativos de infraestrutura de interesse público com evidentes problemas de desempenho, parte importante da responsabilidade deve ser creditada à falta de avaliações confiáveis que poderiam ter embasados melhores decisões à época.
Tradicionalmente, a literatura de avaliação ex post utiliza metodologias que trazem estimativas de causalidade a respeito de impactos positivos e negativos decorrentes do projeto. Em linguagem mais técnica, os modelos de avaliação ex post seguem estratégias de identificação baseadas em metodologias de diferenças em diferenças, controle sintético, pareamento, efeitos fixos, variáveis instrumentais, regressão descontínua, entre outras.
Boa parte dessas metodologias opera de maneira semelhante aos testes de eficácia de novos medicamentos, que buscam medir os efeitos decorrentes do uso de uma substância a partir da comparação entre grupos “tratados” e “não-tratados”. Analogamente, para o caso de um projeto de infraestrutura rodoviária, por exemplo, a construção de uma nova rodovia é considerada o “tratamento” que um grupo de municípios receberá por estar ao longo de seu trajeto.
Há que ressaltar que a disseminação da cultura da avaliação de impacto de infraestrutura no Brasil antecede a determinação constitucional. Desde 2019, a Secretaria Especial de Produtividade e Competitividade, do Ministério da Economia (Sepec/ME), por meio de sua Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura (SDI), por exemplo, lidera o desenvolvimento e a promoção de técnicas de avaliação socioeconômica e ambiental de projetos de infraestrutura, sejam elas da perspectiva ex ante ou ex post. O Guia ACB (Guia Geral de Análise Socioeconômica de Custo Benefício), publicado pela SDI, tem sido amplamente recomendado em diretrizes de órgãos setoriais e de controle, como o Ministério da Infraestrutura e o Tribunal de Contas da União. Essa transformação na cultura do planejamento, governança e fiscalização dos investimentos em infraestrutura é um dos maiores legados que estão sendo construídos nesta gestão.
No campo da avaliação ex post, a SDI realiza um amplo trabalho de disseminação de metodologias, bases de dados e estudos de casos em parceria com instituições multilaterais como o Banco Mundial. Mais recentemente, no âmbito da cooperação internacional do governo brasileiro com o PNUD (Programa das Nações para o Desenvolvimento), uma consultoria da Pezco Economics foi contratada para o desenvolvimento de sete estudos de caso paradigmáticos visando a disseminação de melhores práticas de avaliações ex post nos setores de: logística, energia, segurança hídrica, mobilidade urbana, telecomunicações, saneamento básico e habitação social. Mais do que avaliar os projetos em si, tal iniciativa irá consolidar e disseminar metodologias que facilitem avaliações ex post de projetos de infraestrutura em todos os níveis de governo no país. A avaliação ex post é um dos elementos da ampla agenda de atuação do Ministério da Economia e tem como objetivo aumentar ainda mais a transparência e a efetividade dos projetos de investimento de infraestrutura de interesse público. A partir de tais iniciativas lideradas pela SDI, planejadores e tomadores de decisão têm sido expostos à fronteira do conhecimento no tema de avaliação de projetos. A transformação gerada a partir disso é fundamental para garantir com que erros do passado não retornem ao nosso futuro e, por meio da infraestrutura, o Brasil se consolide em uma rota de desenvolvimento cada vez mais sustentável.
