iNFRADebate: Contabilidade regulatória no setor de saneamento básico – a que será que se destina?

iNFRADebate: Contabilidade regulatória no setor de saneamento básico – a que será que se destina?

7 de setembro de 2020

Mauricio Portugal Ribeiro*1

Foi publicada em julho de 2020 para consulta pública a minuta do documento “Procedimentos Contábeis Regulatórios do Saneamento Básico para Agências Reguladoras Intermunicipais e Municipais” (vou chamá-lo de agora em diante de “PCR”), assinado pelas seguintes agências reguladoras municipais e intermunicipais: Aris (Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento), Agir (Agência Intermunicipal de Regulação do Médio Vale do Itajaí), Ares-PCJ (Agência Reguladora dos Serviços de Saneamento das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí), Agesan-RS (Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento do Rio Grande do Sul) e Arisb-MG (Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento Básico de Minas Gerais).

O documento é uma compilação de conceitos e considerações sobre temas em torno da contabilidade societária, pública e regulatória, sem deixar claro seus objetivos e impactos normativos. Reúne uma série de generalidades sobre o tema sem ao final definir claramente qualquer exigência contábil para os seus regulados. Parece mais uma apostila para um curso introdutório sobre o tema do que um documento com fins normativos. Enfim, um profissional de infraestrutura que recorra ao PCR buscando entender que exigências contábeis – adicionais às legais ou às já existentes nos seus contratos – os regulados das aludidas agências devem cumprir termina a leitura do documento sem saber muito bem a que ele se destina. Definitivamente, o PCR não estabelece qualquer procedimento contábil regulatório como o título faria supor.

Claramente, não se seguiu na elaboração do PCR as exigências mínimas de racionalidade para a geração de documentos desse tipo, que seriam as seguintes:

(1) estabelecer os objetivos da regulação que as agências pretendem fazer, considerando os limites aos seus poderes impostos por lei e por cada contrato (isso por si só talvez já inviabilize que diversas agências produzam um único documento sobre contabilidade regulatória, pois é possível que existam diferenças importantes nos contratos que cada uma regula2). Os objetivos da regulação estão intrinsecamente relacionados ao modelo regulatório adotado. Por exemplo, os objetivos em uma regulação discricionária a posteriori, nos moldes do que se faz no Brasil sobre as empresas estatais de saneamento (nas quais o valor dos investimentos efetivamente realizados é usado como um dos principais insumos para cálculo da tarifa nas revisões ordinárias do contrato seguintes à sua realização) são completamente diferentes dos objetivos da regulação por contrato de uma concessão privada de saneamento cujo equilíbrio econômico-financeiro seja definido por um fluxo de caixa descontado, anexado ao contrato de concessão e para qual o valor efetivo dos investimentos em regra não é relevante, uma vez que a variação entre o valor estimado dos investimentos e o efetivo é em regra risco assumido pelo concessionário.

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(2) definir se serão necessárias informações adicionais às já providas pelos regulados que poderiam contribuir para atingir os objetivos regulatórios estabelecidos pelo regulador. Os contratos de concessão e PPP no Brasil geralmente exigem que a concessionária seja uma SPE (Sociedade de Propósito Específico), que siga regras contábeis aplicáveis a empresas listadas em bolsa, que seja auditada por auditores habilitados pela CVM (Comissão de Valores Mobiliários) para auditar empresas abertas e que disponibilizem periodicamente seus balanços e demonstrações financeiras auditadas para os reguladores. Isso em muitos casos é considerado suficiente para acompanhamento pelo regulador da saúde econômico-financeira do ente regulado;

(3) ponderar se é razoável exigir a produção pelo ente regulado de informações contábeis adicionais considerando os custos de sua produção; 

Superadas essas considerações, seria preciso definir:

(4) quais as informações adicionais às já exigidas pela legislação contábil e pelos contratos devem ser produzidas pelos regulados;

(5) em que formato;

(6) com que periodicidade. 

Sobre os objetivos da regulação mencionados no item 1 acima, a título de exemplo, segue uma lista de objetivos, que, a depender do modelo regulatório adotado e dos limites do poder regulatório da agência previstos em lei e no contrato, poderiam ser legítimos para lastrear o pedido de informações contábeis adicionais aos entes regulados:

a) No caso de regulação discricionária sobre empresas estatais de saneamento, (i) definir forma de provimento de informações sobre custos efetivos da empresa, que reduzam o trabalho necessário para realizar as revisões ordinárias do contrato, facilitando a definição da base de ativos; ou (ii) exigir a contabilização individualizada de receitas e custos por cada contrato de programa, a fim de permitir compreensão da origem e destinação de eventuais subsídios cruzados;

b) O estabelecimento de critérios para provimento de informações sobre custos de investimentos para serem utilizadas para precificação de novos investimentos (não previstos originalmente no contrato) a serem incluídos nos contratos em curso ou para modelagem de novos contratos de concessão, com o objetivo de substituir o uso para esse fim de sistemas de preço público, como o Sicro ou o Sinapi (esse objetivo faz certamente sentido em setores como o de infraestrutura rodoviária, mas tenho dúvidas que faça sentido no setor de saneamento básico);

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c) Controle patrimonial dos bens reversíveis;

d) Acompanhamento do valor devido de indenização por investimentos não amortizados ao concessionário para a hipótese de extinção antecipada ou no termo do contrato.

Note-se que é possível que novas exigências de provimento de informação criadas pelo regulador gerem novos custos para o regulado e isso pode fazer surgir direito ao reequilíbrio do contrato.

Em tempos em que as agências reguladoras do mundo estão buscando reduzir o fardo regulatório, e revendo para isso periodicamente o seu acervo regulatório, o mínimo que se espera dos nossos reguladores é clareza sobre as obrigações (nesse caso de provimento de informações) que pretendem impor aos seus regulados e sobre os objetivos dessas imposições.

*Mauricio Portugal Ribeiro é especialista na estruturação e regulação de concessões e PPPs, sócio do Portugal Ribeiro Advogados, professor de Modelos Regulatórios da FGV, mestre em Direito pela Harvard Law School, autor de vários livros e artigos sobre concessões, PPPs e outros temas dos setores de infraestrutura.
1 Eu queria agradecer a Marcelo Rangel Lennerz a discussão das ideias que levaram à elaboração do presente texto e a Marcelo, Luis Felipe Graziano e Pedro Dutra pela leitura atenta e comentários críticos ao texto. Os erros evidentemente são de minha exclusiva responsabilidade.
2 Situação diferente é a da ANA (Agência Nacional de Águas), agora responsável, em vista do Novo Marco Legal do Saneamento, por emitir regras de referência sobre contabilidade regulatória. Isso porque a ANA emitirá essas regras considerando os novos modelos de contrato que a própria ANA deverá desenvolver. Se resolver emitir regras sobre contabilidade regulatória aplicável aos contratos em curso, essas regras terão que ser diferentes para cada tipo de modelo regulatório adotado e sua aplicação prática terá que respeitar os limites do poder regulatório do ente regulador em cada caso.
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