iNFRADebate: Concessões de parques ambientais e urbanos – Lições aprendidas

iNFRADebate: Concessões de parques ambientais e urbanos – Lições aprendidas

2 de dezembro de 2022

Marina Zago1, Edgard Benozatti2, Roberta Buendia Sabbagh3, Paula Pannunzio4, Gabriel Rosa Gracindo5 e Alessandro Ranulfo Lima Nery6

Sucesso do programa paulista de concessões de parques está ligado a inovações importantes na estruturação desses projetos

Desde 2018, quando o Estado de São Paulo estruturou sua primeira concessão de parque ambiental, foram muitos aprendizados e inovações, o que permitiu a evolução para uma carteira bastante exitosa de concessões de parques ambientais e urbanos. Hoje, estão concedidos seis projetos, que correspondem à delegação de 10 parques diferentes: Capivari; Campos de Jordão; Caminhos do Mar; Zoológico e Jardim Botânico; Cantareira e Horto Florestal; Água Branca, Villa Lobos e Cândido Portinari.

É claro que, desde a primeira experiência, o mercado desse setor amadureceu, inclusive em resposta a um movimento de entes diversos – União, estados e municípios – para criar uma carteira de projetos de concessão de parques ambientais e urbanos. 

Mas, para o Estado de São Paulo, o sucesso do programa de concessões de parques está ligado, também, a soluções e incrementos importantes ao longo dos últimos anos, que buscaram melhor adequar a modelagem desses projetos a esse tipo de empreendimento e, com isso, pavimentaram o sucesso do programa. 

A partir de 2019, a carteira de parques do Programa Paulista de Concessões foi expandida, com uma nova balança a ser adotada. De um lado, obrigar a realização de investimentos mínimos pela concessionária. Doutro, garantir a liberdade de preços pela concessionária – observada uma política tarifária de descontos e isenções para públicos específicos (normalmente, população do entorno e baixa renda), previamente definida no edital. A opção regulatória conferiu ao operador autonomia no desenvolvimento de sua estratégia comercial, principalmente naqueles ativos cujo carro chefe da remuneração era a exploração de bilheteria, sem abrir mão da política de acessibilidade. 

Nesse novo cenário de liberdade de preços, a lógica da alocação de riscos também se altera. Se há liberdade para a concessionária explorar receitas, não cabe ao concedente assumir os riscos do negócio. Assim, alguns riscos que normalmente são atribuídos ao concedente em outros tipos de projetos – como alterações tributárias – permaneceram com a concessionária, tendo em vista a maior possibilidade de gerenciamento e repasses desses custos ao longo da operação. Ao mesmo tempo, contudo, inclui-se aos contratos algumas hipóteses de extinção antecipada da concessão (way-out), sobretudo nas situações em que a exploração econômica do ativo se tornar insustentável.

Outra mudança relevante se dá na modelagem econômico-financeira. Quando ativos que não contavam com cobrança de ingressos (como parques urbanos) foram agregados à carteira de projetos paulista, colocou-se o desafio de sair do modelo tradicional – no qual o crucial era definir a taxa de crescimento de receita de bilheteria – para um novo paradigma de receitas abertas, onde os então “empreendimentos acessórios” se tornam a chave para a viabilidade financeira. Neste cenário, torna-se central para o sucesso da estruturação a correta vocação do parque, para se definir empreendimentos e atividades que podem remunerar os investimentos no ativo.

A solução encontrada para que São Paulo pudesse modelar esses projetos, absorvendo os benefícios de todo o potencial dos ativos, mas sem engessar a futura concessionária, foi a combinação entre o modelo referencial não vinculante e investimentos obrigatórios. 

Neste desenho, a modelagem econômico-financeira simula empreendimentos e atividades como UGCs (Unidades Geradoras de Caixa) do projeto – estimando-se um caso-base para se definir a receita e, por consequência, a viabilidade dos projetos. Porém, os investimentos nestas UGCs não são obrigatórios; é prerrogativa da concessionária optar por outro tipo de ativo para exploração. Por sua vez, os investimentos obrigatórios são aqueles definidos como essenciais para desenvolvimento da política pública pretendida, para melhor usufruto dos usuários e manutenção ideal dos ativos públicos. Com esta abordagem, é garantida a qualidade dos parques estaduais, assim como são reservadas ao parceiro privado as principais decisões comerciais que ele, por sua natureza, tem melhor condição de tomar e, se necessário, inclusive alterar.

Última inovação importante veio com o desenvolvimento de um Programa de Concessão de Parques, que permitiu o desenvolvimento de uma política pública integrada, que distribui seus ativos de forma estratégica, olhando não apenas a parte financeira, mas também os incentivos ao lazer, meio ambiente e pesquisa. Pode-se, com isso, combinar ativos com vocações diferentes, sem deixar de olhar para as peculiaridades de cada um. As experiências, nesse sentido, foram produtivas: iniciou-se com a concessão do Caminhos do Mar; posteriormente, vieram o Zoológico em conjunto com o Jardim Botânico; depois, a concessão do Parque Horto Florestal (um parque urbano) com o Parque Cantareira (parque ambiental); e, mais recentemente, a concessão dos parques Villa Lobos, Cândido Portinari e Água Branca – os três, parques urbanos, mas com características e vocações bastante diferentes. 

Para além do melhor atendimento a uma política pública e da possibilidade de melhor equilíbrio entre investimentos e receitas, o planejamento de uma carteira de projetos de concessão de parques traz, ainda, previsibilidade ao mercado, fomentando seu amadurecimento. Nesse sentido, o exemplo mais significativo foi o último leilão de parques urbanos realizado pelo Estado de São Paulo, que atraiu quatro grupos e resultou em um ágio de 3.819% em relação à outorga mínima.

O desenvolvimento de uma carteira de parques no âmbito do Programa de Parcerias eleva, ainda, a régua de profissionalização desses projetos: toda a documentação traduzida para o inglês, realização de market soundings e road shows, estruturas contratuais robustas (com cláusulas de way out, detalhamento de revisões ordinárias e extraordinárias, sistema de contas, indenizações em casos de rescisão), seguindo o padrão tradicional dos projetos de concessão do Estado de São Paulo.

Esses aprendizados, já institucionalmente incorporados à carteira de projetos de parcerias do Estado de São Paulo, seguirão sendo importantes para a continuidade desses projetos. 

Superemos os preconceitos iniciais que as concessões de parques podem gerar, e avancemos na estruturação de mais e melhores projetos de concessões nesse setor.

1 Marina Zago é secretária-executiva de Parcerias do Estado de São Paulo. Doutora em Direito do Estado pela USP e mestra em Gestão e Políticas Públicas pela EAESP/FGV.
2 Edgard Benozatti é subsecretário de Parcerias do Estado de São Paulo. Mestre em Desenvolvimento Internacional e Políticas Públicas pela Universidade de Manchester.
3 Roberta Buendia Sabbagh é coordenadora do Grupo Técnico de Concessões da Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Mestra em Gestão e Políticas Públicas pela EAESP/FGV e formação em administração pública e gestão ambiental.
4 Paula Pannunzio é coordenadora de Gestão de Parcerias da Subsecretaria de Parcerias do Estado de São Paulo, administradora pela PUC-SP.
5 Gabriel Rosa Gracindo é assessor da Subsecretaria de Parcerias do Estado de São Paulo. Mestre em Direito e Desenvolvimento e pós-graduado em Direito Administrativo pela FGV Direito SP.
6 Alessandro Ranulfo Lima Nery é assessor na Subsecretaria de Parcerias. Doutor em ciências pelo Instituto de Química – Unicamp. Graduado em Administração Pública pela EAESP/FGV.
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