iNFRADebate: A exploração de receitas não-tarifárias como atrativo para as concessões de aeroporto no Brasil

iNFRADebate: A exploração de receitas não-tarifárias como atrativo para as concessões de aeroporto no Brasil

8 de abril de 2022

Rafael Barboza Bonacossa* e Beatriz Sotto Maior Guimarães**

O transporte aéreo de pessoas e cargas é força motriz num país com largas dimensões como o Brasil, uma vez que fomenta a integração nacional, bem como o turismo e as atividades comerciais. Em relatório publicado em 2018 pela Oxford Economics, foi indicado que o setor representa 1.1% do PIB nacional e gera aproximadamente 893.000 empregos no país1

Aliado à relevância do setor, nota-se um considerável aumento de demanda nos últimos anos. De 2004 a 2018, o setor aéreo experimentou uma evolução de aproximadamente 18% na taxa de movimentação de passageiros2, o que naturalmente requer uma melhor administração dos aeroportos, além de uma maior sofisticação regulatória do setor. 

Até recentemente, os aeródromos brasileiros eram majoritariamente administrados pela Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária), que operava 67 aeroportos no país3. No entanto, a necessidade de expansão do setor para melhor atender às necessidades dos usuários foi um convite ao início do modelo de concessões de aeroportos no Brasil, ante a eficiência que a iniciativa privada traz na grande maioria das gestões de serviços públicos.  

Sendo assim, naquele que foi compreendido como um projeto piloto para as concessões aeroportuárias no Brasil, em 2011 foi concedido o Aeroporto de São Gonçalo do Amarante, em Natal/RN. Já em 2012 e 2014, foi escolhida a estratégia de manter a Infraero com uma participação de 49% nos aeródromos, de modo que na 2ª rodada foram concedidos 51% do controle acionário dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília, enquanto na 3ª rodada foi a vez dos Aeroportos de Confins e Galeão seguindo o mesmo modelo.  

Por conseguinte, em 13 de setembro de 2016, através da Lei 13.334, foi instituído o PPi (Programa de Parcerias de Investimentos), objetivando o aumento da interação entre o Estado e a iniciativa privada em um processo de estudo para delegação de serviços públicos essenciais.  Foi neste contexto que o Governo Federal instrumentalizou as 4ª e 5ª rodadas de concessões aeroportuárias.

Na 4ª rodada, foi concedida a integralidade do controle dos Aeroportos de Florianópolis, Fortaleza, Porto Alegre e Salvador.

Ato contínuo, na 5ª rodada foram licitados 12 aeroportos, em três blocos: Nordeste, com seis aeroportos – Recife, Maceió, João Pessoa, Aracaju, Campina Grande e Juazeiro do Norte; Centro-Oeste, com quatro aeroportos – Cuiabá, Sinop, Rondonópolis e Alta Floresta; e Sudeste, com dois aeroportos – Vitória e Macaé.

Já na 6ª e última rodada realizada até o presente momento, foram concedidos outros 22 aeroportos em blocos que ostentaram como carros-chefes os sítios aeroportuários de Curitiba, Manaus e Goiânia. 

Restam, ainda, o prestigiado Aeroporto de Congonhas, situado na cidade de São Paulo, e o Aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro. O primeiro, tem previsão de ser concedido conjuntamente com 8 aeroportos ainda neste semestre, enquanto o leilão do último foi estrategicamente adiado para 2023, tendendo a ser concedido juntamente com o Aeroporto do Galeão, cujas últimas notícias informam ter iniciado seu processo de devolução4. Assim, haveria uma gestão integrada dos aeroportos da capital carioca que potencialmente poderia vir a permitir até melhores lances pela outorga dos terminais.

Neste mesmo sentido, deverão ser relicitados os Aeroportos de Viracopos5 e de São Gonçalo do Amarante6, que solicitaram a devolução de tais infraestruturas aeroportuárias ao Governo Federal em anos anteriores.

É, deste modo, notória a franca evolução que as concessões apresentam à aviação civil brasileira, em que pese o grande baque que todas elas sofreram desde o início de 2020, com a Pandemia do Covid-19.

A título ilustrativo, a SAC (Secretaria Nacional de Aviação Civil), por meio do PAN (Plano Aeroviário Nacional), estimava que o setor cresceria aproximadamente 4.6% ao ano entre 2018 e 20387 antes que os efeitos do Covid-19 alterassem completamente qualquer previsão.

O tamanho do impacto ainda é dimensionado por meio dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro apresentados pelas concessionárias, que começaram a receber da ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil) no fim de 2021 as primeiras decisões acerca dos pleitos.

No entanto, mesmo ante ao impacto que o coronavírus causou no setor aeroportuário, destaca-se que um dos principais meios para que os ganhos das concessionárias sejam potencializados é a possibilidade de angariação de receitas não diretamente relacionadas ao objeto do serviço público prestado. São as chamadas receitas não-tarifárias, conforme melhor será abordado adiante.   

Portanto, o que buscaremos elucidar neste artigo é como as concessões de aeroportos no Brasil vêm evoluindo, não só no sentido de promover um maior e melhor desenvolvimento da atividade, mas também como a aposta na exploração das receitas não-tarifárias ainda pode vir a tornar a operação dos aeroportos destacadamente mais atrativa para os investidores.

Conceituação das receitas aeroportuárias
A operação aeroportuária envolve diferentes mecanismos de exploração para que o negócio venha a se tornar rentável e sustentável. Para discorrer acerca das formas de exploração de receitas no setor de infraestrutura, é importante, a priori, fixarmos a conceituação das receitas tarifárias e não-tarifárias, com fulcro específico no setor aeroportuário.

As receitas tarifárias decorrem da fruição da infraestrutura aeroportuária por seus usuários, estando diretamente relacionadas com a atividade operacional do aeroporto e refletindo a contraprestação devida ao administrador do aeródromo pela gestão de tal serviço. Assim, as receitas tarifárias subdividem-se nas tarifas de embarque, conexão, pouso, permanência, armazenagem e capatazia. 

Nos últimos leilões de aeroportos a ANAC vem adotando a regulação por Teto Tarifário ou de Receita Teto, em que foi delegado aos administradores aeroportuários o condão de decidirem os valores das tarifas a serem cobrados dos usuários, desde que respeitado o teto máximo estabelecido pela Agência Reguladora.

Neste contexto, é importante salientar que a tarifação deva seguir boas práticas de precificação pelo uso da infraestrutura e dos serviços aeroportuários, a exemplo daquelas descritas em manuais de organizações internacionais tais como a ICAO (International Civil Aviaton Organization), a LATA (Internacional Air Transport Association) e a ACI (Airports Council Internacional).

Sendo assim, para maximizar seus ganhos e potencializarem suas receitas, é natural que as concessionárias aeroportuárias adotem a exploração de atividades acessórias ao seu objeto contratual, uma vez que estas não possuem qualquer tipo de limitação regulatória quanto aos valores a serem auferidos.

Daí surge o cada vez maior protagonismo das receitas não-tarifárias, as quais englobam receitas alternativas, complementares, acessórias e projetos associados aos objetos das concessões, uma vez que não representam uma contrapartida financeira pela disponibilização do serviço público essencial, mas sim uma remuneração pelos benefícios e comodidades que aquele complexo aeroportuário oferta aos seus usuários.

Para obtenção de tais receitas podem ser pactuados contratos privados com terceiros, em que serão prestados diversos serviços que tornem o sítio aeroportuário mais atrativo para todos os seus stakeholders, agregando valor ao negócio, atraindo investimentos e fomentando a economia local, além de aumentar a oferta de produtos e serviços para os passageiros.

A tendência na exploração deste tipo de receita é crescente, sobretudo com a maior participação da iniciativa privada após as rodadas de concessões da grande maioria dos aeroportos brasileiros. 

Inspirações não faltam quando se fala em transformar os aeroportos em verdadeiros hubs de negócios. Principalmente na Europa e na Ásia é nítida tal mudança, mas existem bons exemplos na América do Norte e do Sul, onde já é possível observar aeroportos com cinemas, hotéis de luxo, restaurantes selecionados, salas VIPs e até mesmo cassinos em seus interiores. 

Portanto, não pairam dúvidas sobre a exploração das receitas não-tarifárias como uma grande oportunidade de negócio. Para além do fato de que o operador aeroportuário terá a possibilidade de multiplicar seus ganhos, há também a chance de tornar o aeroporto cada vez mais diverso, com melhores opções de alimentação e comércio que podem torná-lo um centro de serviços para as comunidades em que se inserem. 

As receitas não-tarifárias como atrativo para desenvolvimento dos aeroportos
É nesse contexto de desenvolvimento do setor de aviação civil no Brasil que as receitas não-tarifárias emergem como um grande atrativo para os administradores aeroportuários e potenciais investidores.

Isso porque a legislação regulatória permite que o risco do desenvolvimento de tais receitas seja integralmente do operador aeroportuário, desde que, evidentemente, não sejam desrespeitadas as normas basilares da prestação do serviço público essencial.

Isto é, as concessionárias podem prestar serviços que gerem receitas de natureza não-tarifárias diretamente, bem como é possível que livremente pactuem os preços e condições com terceiros interessados em explorar comercialmente as áreas do aeroporto, por meio de um contrato regido pelo direito privado, conforme garantido na Lei nº 8.987/958, com a ressalva de que sejam atendidos os regulamentos gerais de seus contratos de concessão e demais premissas regulatórias.

Nesse sentido, transferiu-se às administradoras de aeroportos os ônus e os bônus do desenvolvimento das atividades geradoras de receitas não-tarifárias, o que, no setor de aviação civil, pode importar em relevantes ganhos, uma vez que a infraestrutura aeroportuária permite a utilização de seus espaços para o varejo, estabelecimentos alimentícios, estacionamentos, publicidades e até para projetos de real estate, como a construção de shoppings, hotéis e supermercados.

Como exemplo, explicita-se o Bossa Nova Mall9, shopping construído em área cedida do Aeroporto Santos Dumont, localizado no Rio de Janeiro, e o Boulevard 14/3210, situado dentro do Aeroporto de Florianópolis, em Santa Catarina, cujo objetivo é reunir eventos de entretenimento, opções gastronômicas, salões de beleza, cafeterias e demais serviços não só para os passageiros locais, mas também aos moradores da cidade.

Tal exploração está alinhada com a tendência mundial da transformação dos aeroportos em mini cidades, que reúnam centros comerciais e de serviços, dentre outras facilidades, indo além do tradicional complexo de transporte e logística, uma vez que com o crescimento do número de viajantes, também há uma oportunidade para oferta de novas comodidades na busca por atender às necessidades dos passageiros durante o tempo de espera dos voos.  

Um dos principais exemplos desta mudança de perfil é o novo Aeroporto Internacional de Istambul, inaugurado em outubro de 2018, o qual terá o potencial de atender até 200 milhões de passageiros por ano quando concluir todo seu projeto, previsto para 2028, tornando-o o maior do mundo. 

Tal aeroporto tem como objetivo ser mais do que apenas um hub para a aviação global, mas um verdadeiro centro urbano, agregando uma enorme gama de serviços, tais como dutyfrees, salas VIP, restaurantes, e, ainda, reunindo diversas marcas de luxo como Louis Vuitton e Dior. E mais, o Aeroporto Internacional de Istambul detém um complexo em seu interior, com mais de 700 hectares de residências, escritórios e hotéis11, além de área de entretenimento para crianças e um simulador de golfe12.

Por todas essas razões é que aeroportos tais como o de Istambul vêm sendo denominados de mega-aeroportos ou aerotrópoles, ante a verdadeira transformação que vêm provocando nos locais em que se inserem, atuando não só como vetores de desenvolvimento econômico destas regiões, mas também como um núcleo de comércio para atender os desejos e demandas dos viajantes e dos moradores locais.

Tal tendência já vinha sendo observada pelo ACI (Airports Council International) que, em seu Relatório Anual de 201813, informou que, até aquele momento, as receitas não-tarifárias já haviam alcançado 40% do total das receitas aeroportuárias mundiais, tendo sido elencadas como uma das principais estratégias para aumentar a lucratividade no setor, justamente em razão do desenvolvimento comercial, especialmente do varejo, ao redor dos aeródromos globais.

Por conseguinte, em 2019, no Relatório Econômico Anual14, a ACI apresentou os dados consolidados da distribuição das receitas aeroportuárias por região:


Fonte: Airport Economics Report, 2019. Airports International Council.

Observa-se que, depois da África, a América Latina possui o menor percentual de recebimento de receitas não-tarifárias entre os continentes, com apenas 30%, ficando, ainda, abaixo da média global de distribuição de receitas.

Deste modo, é notório que existem grandes oportunidades para o desenvolvimento dos aeroportos latino-americanos na geração de receitas não-tarifárias. Ainda mais porque estas receitas detêm um papel fundamental na sustentabilidade financeira do aeroporto, uma vez que seu sucesso está diretamente relacionado a uma boa gestão comercial das operadoras de aeródromos para maximizar seus ganhos.

Além disso, as receitas não-tarifárias também são benéficas ao interesse público, pois possibilitam a modicidade da tarifa paga pelos passageiros pelo uso do serviço aeroportuário prestado, uma vez que o potencial de sua exploração é avaliado pelos investidores no momento de apresentação de suas propostas nos leilões para concessão dos aeroportos, de modo que, para que seja mantida a sua sustentabilidade com os valores tarifários propostos pela ANAC, é necessário que haja uma complementação financeira advinda do recebimento de receitas não-tarifárias, o qual quanto maior for, mais atrativo, em regra, o negócio se torna para os investidores.

Inegável, assim, a importância das receitas não-tarifárias para o desenvolvimento das concessões aeroportuárias brasileiras.

As receitas não tarifárias e o Covid-19
Nesse contexto, vale mencionar que, atualmente, em um momento de extrema fragilidade para o setor da aviação civil em todo mundo, em razão da queda drástica de demanda provocada pela pandemia do Covid-19 e das medidas sanitárias adotadas para o seu combate, as receitas não-tarifárias ainda vêm ocupando um papel indispensável para os aeroportos. 

Mesmo diante deste cenário deletério, alguns negócios têm conseguido manter sua funcionalidade em razão da natureza do serviço que prestam, como os de locação de automóveis e de venda de bens de consumo, e com isso continuam pagando os valores ajustados com os operadores de aeroportos, auxiliando tais entidades na obtenção da liquidez necessária para superação da crise e continuidade da prestação do serviço público essencial.

Apesar disso, é sabido que o Covid-19 e seus efeitos serão um divisor de águas para o setor da aviação civil, tal qual foi o atentado de 11 de setembro de 2001. Evidentemente, novas soluções que busquem evitar ao máximo o contato entre os viajantes, funcionários das empresas aéreas e colaboradores das administradoras aeroportuárias serão implementados para reduzir o risco do contágio. 

É neste contexto que surge o denominado touchless airport, projeto no qual se pretende adotar tecnologias de ponta para que seja garantido ao passageiro, do embarque ao desembarque, o menor contato possível com demais viajantes e funcionários.

No Brasil, o Governo Federal, por meio do Ministério da Infraestrutura, já vem contratando pesquisas para implementar medidas de distanciamento nos aeroportos. Um deles é um sistema de biometria capaz de identificar o passageiro por meio de selfies tirados antes do embarque e comparar com a base de dados do Departamento Nacional de Trânsito, extinguindo a necessidade da apresentação de qualquer documentação para a viagem15.

Igualmente, tais tecnologias também poderão ser adotadas pelos comerciantes situados dentro dos aeroportos e, inclusive, deverão ser recomendadas pelos administradores aeroportuários, não só ante a necessidade de se mitigar o risco de transmissão do vírus, mas também para que os usuários percebam a segurança de se voltar a utilizar das áreas aeroportuárias.

Recentemente, o Aeroporto Internacional Tom Jobim (RIOgaleão) divulgou em suas redes sociais16 que, seguindo a tendência de diminuição de contato, diversos de seus parceiros comerciais, tais como o Burger King, o Starbucks e a Domino’s Pizza adotaram a tecnologia de QR code para os seus cardápios. Assim, basta que o usuário aponte a câmera de seu celular para o código disponível nos balcões de tais serviços para que seja possível solicitar a refeição desejada.

É, sem dúvidas, o início da execução de práticas inovadoras que permitirão ao passageiro viajar e gozar da infraestrutura aeroportuária de forma segura novamente.

Conclui-se, deste modo, que, embora o Covid-19 venha causando um impacto sem precedentes no setor aeroportuário, a exploração das receitas não-tarifárias aliada à inovação é um real atrativo para que os aeroportos brasileiros superem a crise atual e se tornem referências mundiais para a aviação civil, uma vez que os aeródromos do país possuem enorme potencial para se transformarem em núcleos de serviços e comércios capazes de alavancar o desenvolvimento econômico do Brasil.

1 IATA – Associação Internacional de Transportes Aéreos. InA Importância do Transporte Aéreo Para o Brasil. [S. l.], 2018.
2 BNDES Set., Rio de Janeiro, v. 25, n. 50, p. 7-65, set. 2019
3 Portal da Transparência – INFRAERO.
4 Link:  https://exame.com/brasil/concessionaria-de-aeroporto-galeao-decide-devolver-concessao/ Acessado em: 21/02/222
5 Link: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2020-07/governo-assina-decreto-para-relicitacao-do-aeroporto-de-viracopos/ Acessado em: 19/08/2020.
6 Link: https://www.ppi.gov.br/relicitacao-do-aeroporto-sao-goncalo-do-amarante-rn-asga-em-natal-rn/ Acessado em: 19/08/2020.
7 BNDES Set., Rio de Janeiro, v. 25, n. 50, p. 7-65, set. 2019
8 Lei nº 8.987/95: Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade.
§ 1o Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionária poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a implementação de projetos associados.
§ 2o Os contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros a que se refere o parágrafo anterior reger-se-ão pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer relação jurídica entre os terceiros e o poder concedente.
9 Link: http://www.aeroportosantosdumont.net/noticias/aeroporto/aeroporto-santos-dumont-contara-com-hotel-e-shopping/ Acessado em: 19/08/2020.
10  Link: https://floripa-airport.com/pt/boulevard.html/ Acessado em: 19/08/2020.
11 Link: https://www.urban-hub.com/pt-br/cities/aeroportos-estao-se-tornando-as-cidades-de-amanha-2/ Acessado em: 23/08/2020
12 Link: https://www.panrotas.com.br/aviacao/aeroportos/2019/11/novo-aeroporto-de-istambul-prova-tamanho-da-ambicao-turca_169242.html Acessado em : 23/08/2020
13 Link:https://aci.aero/wp-content/uploads/2019/04/ACI_AnnualReport2018_final_180419_web.pdf Acessado em: 19/08/2020.
14 Link: https://store.aci.aero/product/airport-economics-report-2019/ Acessado em: 19/08/2020.
15 Link: https://canaldoservidor.infraestrutura.gov.br/conteudo/17-ultimas-noticias/10061-tecnologia-no-transporte-a%C3%A9reo-%C3%A9-tema-da-digital-week-do-minist%C3%A9rio-da-infraestrutura.html Acessado em: 23/08/2020.
16 Link: https://www.linkedin.com/company/riogaleao/ Acessado em: 23/08/2020.
*Rafael Barboza Bonacossa é advogado na Zurich Airport Brasil, concessionária dos aeroportos de Florianópolis (SC), Vitória (ES) e Macaé (RJ), graduado na Faculdade de Direito de Vitória e pós-graduado em Direito Econômico Regulatório na PUC-RJ.
**Beatriz Sotto Maior Guimarães é deputy director na IG4 Capital, graduada na Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, com pós-graduação em Gestão de Negócios na Fundação Dom Cabral.
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