iNFRADebate: A abertura de mercado de transporte interestadual de passageiros – entre o passado e o futuro

iNFRADebate: A abertura de mercado de transporte interestadual de passageiros – entre o passado e o futuro

19 de junho de 2020
Felipe Freire da Costa*

Esse texto é sobre mais de 13 milhões de pessoas que poderiam passar a ter acesso ao serviço público de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, TRIIP, em cerca de 416 municípios – espalhados pelos cinco cantos do Brasil – que atualmente não têm acesso a esse serviço, e sobre cerca de outros 130 milhões de cidadãos, distribuídos em mais de 1.200 localidades que veriam a oferta desse serviço ampliada, com mais opções de ligações e diversificação de serviços, pelo incremento da concorrência. 

Mas essa história não começa agora… 

Há cerca de um ano escrevi meu primeiro artigo sobre o setor de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, TRIIP, aqui mesmo, no iNFRADebate. Naquela época eu integrava a equipe que conduziu o projeto que almejava efetivar a abertura desse mercado à concorrência, e que em 15 meses de trabalho produziu centenas de páginas de notas técnicas e algumas versões de uma proposta que facilitaria a entrada de novos operadores – entre empresas de fretamento, “startups”, operadores estrangeiros, entre outros – e a ampliação da atuação das empresas incumbentes, possibilitando-se que todos competissem em igualdade de condições para ampliar a oferta e a diferenciação de serviços aos usuários do transporte interestadual. 

A reação das empresas do setor não poderia ser diferente. Para estas, o marco regulatório atual – Resolução 4.770, de 25 de junho de 2015 – seria adequado, e bastaria que a autoridade reguladora regulamentasse o conceito de concorrência ruinosa, o que possibilitaria que os atuais operadores mantivessem sua atuação monopolística com a chancela regulatória da agência, mesmo em um ambiente de liberdade tarifária.   

Em um primeiro momento a agência desconsiderou os estudos realizados até então e optou por abrir uma audiência pública voltada unicamente à regulamentação do conceito de concorrência ruinosa – uma autêntica jabuticaba regulatória –, tida pelo setor como uma das hipóteses de inviabilidade operacional.

Contudo, em agosto de 2019, o Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República aprovou a Resolução 71, de 21 de agosto de 2019, que trouxe diretrizes públicas claras à política federal de estímulo ao setor de TRIIP, entre as quais a delimitação do alcance do conceito de inviabilidade operacional às situações de restrição de infraestrutura de terminais rodoviários e pontos de embarque e desembarque de passageiros . 

A agência não tardou a reconhecer a validade dessa política pública, chancelada pelos Ministérios da Infraestrutura e da Economia, e que também contou com a participação da Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça e Segurança Pública. 

E o fez em duas frentes: instituiu um grupo de trabalho para promover uma regulamentação de abertura do mercado à concorrência, olhando para o futuro, e mirou no passado ao declarar o entendimento da agência quanto à perda de vigência de dispositivos do marco regulatório ante o início do período de liberdade tarifária, o que se deu por meio da Deliberação 955, de 22 de outubro de 2019.

De forma resumida, a entidade reguladora não criou nenhuma regra, ou suprimiu qualquer requisito do marco regulatório, apenas e tão somente reforçou a vigência da estrutura estável da Resolução 4.770/2015, sem suas disposições transitórias, que, por sua própria temporalidade, possuíam prazo de vigência.

A reação do setor foi imediata. A inconformidade com a decisão da agência se deu em razão de esta ter reconhecido a ausência de suporte legal dos dois pontos centrais do modelo de negócios de parte das empresas que atuam no TRIIP: a possibilidade de transferência de outorgas públicas não onerosas; e o conceito de concorrência ruinosa, que ao mesmo tempo em que possibilitava a reserva dos mercados às atuais operadoras, conferia valor às outorgas desses mercados, possibilitando-se sua comercialização.

Um setor que deveria funcionar em um ambiente de livre e aberta competição, conforme determina a Lei 10.233, de 5 de junho de 2001, possuía não apenas uma barreira à entrada, mas sim uma porta, e a chave não ficava com o Estado.

As empresas decidiam quem poderia ou não entrar no mercado – normalmente por meio da comercialização de uma transferência de outorga –, bem como o valor dessa outorga.   

É natural, pois, que depois de décadas ditando os rumos e a dinâmica do transporte rodoviário interestadual de passageiros, as empresas não estivessem preparadas para o protagonismo regulatório da agência. É uma reação comum em todos os setores regulados abertos à concorrência.  

Parte significativa dos operadores do setor enxergam suas linhas como verdadeiras capitanias hereditárias, em que o Estado lhes teria concedido um direito natural e exclusivo de exploração comercial, direito esse que tanto poderia ser explorado como comercializado a outro interessado.

Ocorre que esse direito presumido não encontra guarida na legislação, e, na impossibilidade de contestar a lei, as empresas buscam atacar a decisão da agência, que conformou as disposições do atual marco regulatório ao arcabouço legal vigente.

E aqui tem início uma pequena batalha judicial. As empresas recorreram ao Poder Judiciário, em diferentes frentes. As ações (coletivas, individuais e até mesmo uma Ação Direta de Inconstitucionalidade) resumem-se à defesa da regulação (!?), da volta do regime de permissão, do processo de participação social, da importância da análise de impacto regulatório e até mesmo do transporte intermunicipal. 

A manutenção do modelo de capitanias hereditárias, pano de fundo dessas lides, não aparece retratada em nenhuma delas, pelo menos até que a agência reguladora seja chamado a se manifestar.

A contradição de todas as ações é evidente. A Resolução 4.770/2015, antes um modelo de norma, que deveria ser preservada, virou sinônimo de desregulamentação. Algumas empresas, ao mesmo momento em que recorrem à Justiça para anular os efeitos da decisão da entidade reguladora, correm para a agência para, com base no mesmo ato que buscam invalidar, solicitar novos mercados.  

O resultado, inesperado para muitos, é que em todos os processos em que a agência tem sido instada a se manifestar, a defesa da Deliberação 955/2019, tem obtido êxito. 

Sem um discurso técnico que dê suporte a um modelo de reserva de mercado com liberdade tarifária e diante de seguidos revezes judiciais, as empresas passaram a apostar em uma nova alteração legislativa e no julgamento de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal que atacam o funcionamento do TRIIP sob o regime de autorização, uma inflexão legal, registre-se, patrocinada por essas mesmas empresas.

Na esteira dessa atuação surgiu o Projeto de Decreto Legislativo 752, que questiona a política federal de estímulo ao TRIIP, positivada no Decreto 10.157, de 4 de dezembro de 2019. O PDL 752, na verdade, não questiona o decreto editado pelo presidente da República no final do 2019, e sim a Lei 12.996, de 18 de junho de 2014, por meio da qual o próprio Congresso Nacional aprovou a alteração do regime de delegação da prestação de serviços de TRIIP, de permissão para autorização. 

Diante da aparente incoerência em questionar a legalidade da Lei 12.996, de 18 de junho de 2014, que derivou da atuação dessas mesmas empresas junto ao Congresso Nacional, tenta-se atacar os atos inferiores baseados nessa norma, mas o fazem de forma seletiva, na medida em que buscam invalidar o Decreto 10.157/2019 e a Deliberação 955/2019, mas não tentam alcançar a Resolução 4.770/2015, que também regulamentou a lei.  

O que se depreende dessa iniciativa é que o problema não é o regime autorizativo, e sim o fim do modelo de capitanias hereditárias no setor de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. 

Enquanto isso, dezenas de milhões de brasileiros continuam submetidos a um setor que, embora bem avaliado, opera de forma monopolista e com liberdade tarifária, podendo atuar de forma ineficiente, com suporte na fixação de tarifas superiores aos seus custos marginais de produção. 

Na outra ponta, mais de 90 empresas estão prontas para, passada a pandemia de Covid-19, ingressar no setor, contribuindo para diminuir o grau de concentração desse mercado, ampliando-se a oferta e diferenciação de serviços, com reflexos esperados na modicidade tarifária e na eficiência do sistema.

Mas não são as únicas. Aguardando o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade por parte do STF e esperando a confirmação da legalidade do regime autorizativo, há investidores e operadores estrangeiros, “startups” e empresas de tecnologia, bem como empresas de fretamento, todos de olho no mercado de TRIIP nacional, um dos mais atrativos do mundo. 

Em jogo, mais do que a prevalência da racionalidade jurídico-regulatória do regime autorizativo em um ambiente de livre e aberta competição, existe a possibilidade de atrair investimentos – em um momento em que o país demanda capital privado mirando no período pós-pandemia – para um setor que vem se retraindo ano a ano e que sofre hoje os efeitos da queda brusca de demanda em razão da crise de saúde pública decorrente da Covid-19. 

A pandemia do coronavírus pegou o setor no meio da travessia de uma ponte entre o passado e o futuro. No final da ponte, à espera, a perspectiva de mais concorrência, novos agentes econômicos, mais investimentos, mais inovação, mais empregos, mais eficiência, mais oferta e diferenciação de serviços, ampliação do leque de opções tarifárias e, principalmente, mais usuários usufruindo desse serviço público. 

O país precisa decidir se vai atravessar a ponte, permitindo que o TRIIP recupere a importância e pujança de outrora, ou se deixará a ponte ser implodida, retomando o modelo de capitanias hereditárias. 

No intuito de construir pontes, e não implodi-las, a agência iniciará uma nova Tomada de Subsídios, de forma a discutir com o setor e demais entidades e órgãos envolvidos – seja na defesa dos usuários ou da concorrência – a proposta de novo marco regulatório, associada ao trabalho de consolidação normativa das regras do setor em um único diploma regulatório. 

Espero que todos possam aproveitar a oportunidade e concentrar essa discussão em seu hábitat natural, o ambiente regulatório, privilegiando o debate técnico em detrimento de contendas judiciais.

*Especialista em regulação de transportes terrestres da ANTT, mestre em Engenharia de Transportes pela COPPE/URFJ, com pós-graduação em Regulação de Transportes Terrestres pela UFRJ e em Direito da Regulação pelo IDP (Instituto Brasiliense de Direito Público).
O iNFRADebate é o espaço de artigos da Agência iNFRA com opiniões de seus atores que não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.