Concessões urbanísticas: Como promover acesso a infraestrutura na cidade

Concessões urbanísticas: Como promover acesso a infraestrutura na cidade

23 de maio de 2022

Breno Zaban* e Victor Carvalho Pinto**

Acesso a Infraestrutura e Densidade Urbana: Os Problemas no Caminho
Cidades densas, em que há concentração de pessoas e atividades no território, podem oferecer melhor acesso a infraestrutura. Isso ocorre porque, em geral, quanto maior o número de usuários de um serviço público ou infraestrutura em determinada área, menor o custo e maior a receita por usuário1

Entretanto, em áreas já ocupadas, pode ser difícil promover maior densidade urbana. Por exemplo, a área pode ter prédios abandonados devido a discussões sobre herança e propriedade do imóvel. Proprietários atuais podem não dispor dos recursos para revitalizar. A dispersão da propriedade em várias unidades, com donos distintos, pode dificultar sua aquisição por investidores com recursos para substituir as edificações existentes por outras mais densas e modernas2.

Neste texto, discutiremos como superar alguns obstáculos ao aumento de densidades em áreas urbanizadas. Para tanto, descreveremos algumas ferramentas básicas e como elas podem ser integradas em uma concessão urbanística.

Ferramenta nº 1: Liberdade em Normas de Uso e Ocupação do Solo
A primeira ferramenta consiste em permitir maior flexibilidade para o desenvolvimento da cidade. Trata-se de permitir nos lotes maior área de construção, compatível com a infraestrutura economicamente viável da região, e estimular usos mistos (residencial e comercial) que tragam mais pessoas e atividades para centros urbanos3

Nas regiões centrais, ocupadas por edificações antigas, mas mal aproveitadas, é importante que a regulação, quando mais restritiva que a anterior, faculte aos proprietários manter os parâmetros urbanísticos e edilícios da construção original, de modo a estimular sua reforma, retrofit ou reconstrução.

 É importante notar que essa é uma condição necessária para que as ferramentas e modelos descritos neste texto aprimorem o acesso à infraestrutura. Sem uma regulação que libere o pleno aproveitamento do potencial construtivo existente na região, os mecanismos descritos neste texto só irão mudar a propriedade de mãos, sem promover o acesso desejado.

Ferramenta nº2: Desapropriação
A segunda ferramenta é a desapropriação. Esse tradicional instrumento permite que o proprietário seja indenizado e que o imóvel fique disponível para um melhor aproveitamento. Essa medida permite superar os custos de transação para revitalizar uma área, evitando-se uma custosa negociação com dezenas ou centenas de proprietários e superando eventuais pendências civis ou fundiárias, como heranças, inventários ou falências.

O primeiro passo para a desapropriação é a realização, por decreto do Chefe do Poder Executivo, de Declaração de Utilidade Pública. A lei4 prevê uma série de casos de utilidade pública que são aplicáveis à hipótese ora discutida neste texto, como melhoramento de centros de população, exploração de serviços públicos, funcionamento de meios de transporte coletivo, entre outros. O Chefe do Poder Executivo pode reforçar a motivação dessa declaração de utilidade pública apontando os seguintes objetivos:

  1. Acesso a infraestrutura e serviços públicos: viabilizar novas construções, adensando áreas centrais de cidades, permitindo que mais pessoas e atividades econômicas sejam atendidas por infraestrutura urbana e serviços públicos de qualidade;
  2. Captura da valorização imobiliária: a desapropriação permite que esse valor gerado pela alteração das normas de uso e ocupação do solo seja utilizado para viabilizar o adensamento e a revitalização da área; e
  3. Efetividade de transporte coletivo: centros densos, com liberdade e multiplicidade de usos, aumentam a receita do transporte coletivo, propiciam caminhabilidade e diminuem o uso de veículos particulares. 

O segundo passo é a condução da desapropriação. Atualmente, há uma grande resistência ao emprego da desapropriação porque se consolidou uma cultura de judicialização, fazendo uso da imissão provisória na posse. Pela Constituição, a indenização teria que ser prévia, mas a legislação permite que a posse do bem seja transferida antes do pagamento, mediante depósito de um valor estimado pelo Poder Público. O valor definitivo será fixado apenas anos depois, com o trânsito em julgado da sentença. Enquanto isso, o proprietário pode levantar apenas 80% do valor depositado. 

Esse é um sistema contencioso e ineficiente, que pode ser reformado. Independente disso, nada impede que o Poder Público adote outro procedimento, igualmente autorizado pela legislação federal. Entre outras medidas, pode abrir mão da imissão provisória na posse e buscar uma desapropriação amigável, na qual sejam oferecidas outras formas de indenização, como a permuta por um imóvel a ser produzido ou a participação no capital de SPE responsável pelo empreendimento. O emprego da arbitragem na fixação da indenização é uma inovação introduzida na legislação em 2019, que também pode agilizar muito essa etapa. Outra inovação, introduzida em 2017,  é a possibilidade de levantamento de 100% do valor depositado, com transferência definitiva da propriedade, mas sem prejuízo do direito de questionar o valor em juízo.

A desapropriação pode ser conduzida pelo próprio Poder Público ou por agentes privados. A condução por agente privado dispensa o Poder Público dos custos, orçamentários e processuais, associados à conclusão da desapropriação e facilita a negociação para a busca de uma desapropriação amigável.

Neste contexto, merece destaque o conceito de “desapropriação urbanística”5. Trata-se de mecanismo pelo qual um agente pode desenvolver uma área da cidade, remunerando-se por meio da valorização das áreas circundantes. Estas áreas, que serão indenizadas pelo valor anterior à intervenção, serão valorizadas pela ação de desenvolvimento (e.g., pela instalação de infraestrutura de mobilidade). O agente desenvolvedor poderá, então, comercializar as áreas valorizadas, capturando o ganho gerado pelas suas ações. 

Um caso conhecido de emprego da desapropriação urbanística foi o da renovação do entorno das estações Santana, Conceição e Jabaquara do Metrô, realizado pela Emurb (Empresa Municipal de Urbanização), empresa pública do Município de São Paulo, na década de 1970. Na época, houve polêmica quanto à possibilidade de produção de imóveis que não são incorporados ao patrimônio público, mas revendidos a terceiros. O caso chegou ao Supremo Tribunal Federal, que concluiu pela constitucionalidade da prática (RE 82.300).

Mais recentemente, o Município de São Paulo incorporou à sua legislação a desapropriação por hasta pública, aplicável aos casos de regularização fundiária, em que o proprietário receberá diretamente o valor resultante do leilão, cabendo ao arrematante promover a regularização nos termos do decreto de utilidade pública6.

Esse exemplo ilustra, também, a próxima ferramenta que discutiremos: a geração direta de valor por agentes privados.

Ferramenta nº 3: Geração Direta de Valor Público pelo Agente Privado
As duas ferramentas descritas anteriormente são suficientes para criar valor econômico. A questão, agora, é como canalizar esse valor gerado em benefício da cidade em geral, e não apenas do agente privado que execute a intervenção. 

Há diversas formas de captura da valorização imobiliária em projetos desse tipo. Um instrumento importante é a operação urbana consorciada, em que há emissão de CEPACs (certificados de potencial adicional de construção) pela prefeitura e os recursos arrecadados são vinculados a obras públicas na própria operação7.

Neste texto, queremos explorar uma outra solução: a geração direta de valor público por agentes privados

A ideia é simples. Ao invés de pagar em dinheiro pelo valor econômico criado pela flexibilização de uso ou pela desapropriação, o agente privado assume obrigações diretas de desenvolvimento. Se bem estruturado, esse modelo permite superar as dificuldades técnicas e burocráticas enfrentadas por governos e acelerar o desenvolvimento da área.

O método mais claro e direto de benefício é o desenvolvimento da infraestrutura local. Talvez uma área não comporte, no momento, construções mais densas, mas, caso um agente privado assuma a responsabilidade por desenvolvimento da área, pode ser possível a densificação.

Ao atribuir ao agente privado a obrigação de desenvolver a infraestrutura, é possível superar as dificuldades burocráticas que são inerentes a governos regidos pela legislação administrativa. Desse modo, viabiliza-se a aceleração da provisão de infraestrutura na área. 

Esse método é particularmente valioso porque propicia um alinhamento de interesses. O agente privado quer que a área seja valorizada. Ele tem incentivo a assegurar que a infraestrutura esteja instalada, já que, quanto melhor a infraestrutura, maior o valor de que ele pode se apropriar. É o que se observou no caso da Emurb, citado acima.

Um outro método de captura pelo público do valor gerado é a provisão de habitação popular. Nesse caso, o proprietário dedica parte da área construída no local para um público de baixa renda, que pode ser selecionado pela própria prefeitura. Esse público pagaria de um aluguel abaixo do valor de mercado, que estaria sendo implicitamente subsidiado pelo valor gerado no restante do empreendimento.

A disponibilização de habitação popular oferece várias vantagens, das quais destacamos duas. A primeira é de integração social; permite-se que pessoas de menor renda habitem em áreas centrais, aumentando suas oportunidades econômicas e reduzindo seus custos de tempo e dinheiro em deslocamento. 

A segunda é de diversificação econômica e urbana: ao fixar públicos diferentes em uma mesma área mais densa, permite-se ampliação dos bens e serviços que podem ser prestados naquela área.  A diversidade de públicos também pode promover segurança, uma vez que pessoas com rotinas e atividades distintas estarão ocupando ruas em horários distintos. Obtém-se, assim, o “policiamento” espontâneo de áreas públicas pelos próprios cidadãos, como descrito por Jane Jacobs8.

Um terceiro método envolve a utilização de bens públicos. Governos frequentemente dispõem de imóveis públicos bem localizados, mas mal aproveitados. É possível desenvolver estratégias para que seu valor seja concretizado e revertido em densificação da cidade.

O problema de concretizar o valor da propriedade pública é percebido em nível global. Em sua obra sobre a gestão de patrimônio público, Dag Detter e Stefan Fölster constatam, por exemplo, que forças armadas ao redor do planeta frequentemente usam prédios e terras com alto valor potencial de mercado para propósitos que poderiam facilmente ser localizados em propriedades menos valiosas. Em muitos casos, o valor subutilizado desses ativos é simplesmente tratado como se fosse zero9.

Sugere-se, neste texto, atenção à possibilidade de cessão do imóvel condicionada à prestação de serviços. É possível, por exemplo, a gestão de imóveis públicos. Seria o caso em que um agente privado pudesse expandir e aprimorar imóveis públicos com potencial econômico. Em troca, o agente pode ser obrigado a manter o imóvel, oferecendo serviços como manutenção predial, segurança, tecnologia da informação, etc. No âmbito federal, a legislação já prevê, inclusive, a possibilidade de destinação de imóveis públicos a entes privados, para execução de projetos habitacionais, mediante contrapartidas não pecuniárias (Programa Aproxima)10.

Imóveis públicos ociosos, inclusive quando portadores de patrimônio cultural a ser preservado, podem ser incorporados a projetos urbanísticos mais amplos ou cedidos onerosamente a agentes privados, que se responsabilizarão pelo seu adequado aproveitamento econômico, conservação e valorização. Um imóvel tombado, por exemplo, poderia ser cedido a um particular em troca de sua adequada conservação e da promoção de atividades que atraiam pessoas para a região11.

Em tais casos, tem-se a possibilidade de desonerar orçamentos públicos e otimizar o desenvolvimento urbano, já que o agente privado se financia exclusivamente com receitas privadas.

Integrando as Ferramentas: O Modelo de Concessão Urbanística
As ferramentas citadas podem ser usadas autonomamente ou ser integradas para maximizar o efeito que podem gerar sobre densidade urbana e acesso a infraestrutura.

Uma forma de integração é a Concessão Urbanística. Trata-se de um meio de reunir, em um único contrato de concessão, todos os direitos e as obrigações para exploração da área. 

A ideia é simples. Uma área com potencial econômico é designada. São identificadas obrigações para o futuro concessionário: adquirir áreas, expandir construção, desenvolver infraestrutura, preservar o patrimônio cultural, produzir habitação de interesse social, etc. É realizada uma licitação. O vencedor da licitação assume o contrato. Em contrapartida ao cumprimento de suas obrigações contratuais, o agente pode explorar a área, recebendo receitas de negócios por ele próprio gerados.

O concessionário pode oferecer aos proprietários a possibilidade de participar de um fundo imobiliário responsável pela execução do projeto, integralizando cotas mediante entrega de seus imóveis, hipótese em que a desapropriação somente seria adotada com relação aos não aderentes12

Caso as receitas superem as despesas, os benefícios públicos serão obtidos sem oneração do orçamento público. Pode-se, inclusive, estabelecer para o concessionário a obrigação de pagar uma outorga ao Poder Concedente, a exemplo do que ocorre regularmente no campo da infraestrutura. 

Caso o oposto ocorra, caberá ao Poder Público pagar ao concessionário uma contraprestação, configurando caso de parceria público-privada. 

Não temos conhecimento de nenhuma concessão urbanística realizada nos moldes propostos13. Trata-se de um instituto novo, originalmente instituído no Município de São Paulo14 e posteriormente incorporado ao plano diretor de outros municípios15.

Embora se trate de um modelo inovador, ele apresenta significativas vantagens em comparação com as operações urbanas consorciadas financiadas por CEPACs. A valorização imobiliária é integralmente capturada, o remembramento de lotes não fica na dependência de negociações entre incorporadores e proprietários e os recursos arrecadados não ficam sujeitos às vicissitudes do processo orçamentário e financeiro. 

Nada impede, entretanto, que os dois modelos se fundam em arranjos institucionais mais complexos. É o que aconteceu na Operação Urbana Consorciada “Porto Maravilha”, que é gerenciada por uma empresa pública municipal criada para essa finalidade (a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto – CDURP). 

Conclusão
O Estatuto da Cidade contempla diversos instrumentos de captura da valorização imobiliária e de estímulo ao aproveitamento de imóveis ociosos. A maior parte desses instrumentos, assim como a contribuição de melhoria, depende, no entanto, de um complexo procedimento administrativo e de uma capacidade de gestão de que muitas prefeituras carecem. A concessão urbanística pode ser uma alternativa mais simples e eficiente, que merece ser explorada.

1 Sobre o tema, vide publicação do infra2038: ZABAN, Breno e TUROLLA, Frederico. Densidade urbana e infraestrutura: quando construir alto é melhor do que construir longe. Último acesso em 15/03/2022.
2 Sobre o tema: “Ao contrário do que muitos imaginam, essa baixa densidade não se deve majoritariamente aos chamados ‘vazios urbanos’, ou seja, glebas e lotes ociosos, mas a um padrão de ocupação de lotes por casas isoladas ou ‘unifamiliares’ ou por prédios sem adequada conservação.
A explicação para essa permanência do status quo reside na dificuldade que tem o mercado de reunir os lotes necessários para fazer uso de índices construtivos mais elevados. Via de regra, a construção de um prédio depende da formação de um novo lote a partir do remembramento de diversos lotes unifamiliares, pois quanto maior a altura da edificação, maiores devem ser os recuos desta com relação às divisas do lote. Esse tipo de exigência decorre da necessidade de assegurar adequada ventilação e insolação aos apartamentos, aos vizinhos e à rua.
Nessas situações, cada proprietário de imóvel a ser remembrado tem poder de veto sobre todo o empreendimento, o que aumenta seu poder de barganha perante possíveis incorporadores, que precisam adquirir um conjunto de imóveis contíguos como condição para o remembramento. Ante a dificuldade de concluir negociações tão complexas, eles preferem buscar terrenos maiores, ainda que mais distantes, o que explica, em grande medida, a prevalência do crescimento urbano horizontal sobre o vertical.” PINTO, Victor Carvalho. Como promover a renovação das cidades? Texto online publicado em 12/08/2013.
Último acesso em 06/04/2022.
3 Essas normas aprimoradas, e o racional por trás delas, são descritas no segundo texto desta série, já disponível na Agência Infra: ZABAN, Breno e DIAS, Ludmila. Como normas de planejamento urbano podem promover densidade e acesso a infraestrutura. Último acesso em 21/03/2022.
4 Decreto-Lei 3.365/1941.
5 A desapropriação urbanística teve seu regime jurídico reforçado pela recente Lei das Ferrovias, que alterou o Decreto-Lei 3.365/1941.
6 Lei Municipal 17.734/2022.
7 Os CEPACs são valores mobiliários, podendo ser livremente negociados em mercado secundário. Por esse motivo, são regulamentados e fiscalizados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). As emissões autorizadas pela CVM até o momento foram das operações urbanas consorciadas “Faria Lima”, “Água Espraiada” e “Água Branca”, em São Paulo, “Porto Maravilha”, no Rio de Janeiro, e “Linha Verde”, em Curitiba.
8 “Safety on the streets by surveillance and mutual policing of one another sounds grim, but in real life it is not grim. The safety of the street works best, most casually, and with least frequent taint of hostility or suspicion precisely where people are using and most enjoying the city streets voluntarily and are least conscious, normally, that they are policing”. JACOBS, Jane. The death and life of great American cities. New York: Modern Library, 2011. P. 46.
9 DETTER, Dag e FÖLSTER, Stefan. The Public Wealth of Nations. New York: Palgrave Macmillan, 2015. Pp. 45-46.
10 Lei 14.118/2021, art. 7º.
11 Esse modelo é adotado, por exemplo, no Programa “Adote um Casarão”, do estado do Maranhão.
12 Modelo semelhante foi adotado na Operação Urbana Consorciada “Água Branca”, no Município de São Paulo, para o reparcelamento da Gleba Pompeia.
13 O município de São Paulo chegou a iniciar a concessão da “Nova Luz”, mas o projeto foi descontinuado devido a uma mudança de orientação política na prefeitura. Houve muitas ações judiciais contrárias ao projeto, mas a legalidade do modelo institucional da concessão urbanística foi confirmada pelo Poder Judiciário.
14 Lei Municipal 14.917/2009.
15 Na esfera federal, o PL 5134/2019 institui a concessão de obra pública, de que a concessão urbanística seria uma modalidade.
*Breno Zaban, CFA, é vice-presidente do infra2038. É doutor em Direito (UnB) e mestre em Administração Pública (Harvard) e de Negócios (Insead). É sócio fundador do Zaban e Miranda Advogados.
**Victor Carvalho Pinto é doutor em Direito Econômico e Financeiro (USP) e Coordenador do Núcleo Cidade e Regulação do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper. É advogado especializado em Direito Urbanístico e consultor legislativo do Senado Federal.

As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.