Compartilhar risco de demanda pode reduzir pedágio em até 22%, aponta estudo da economia

Compartilhar risco de demanda pode reduzir pedágio em até 22%, aponta estudo da economia

10 de setembro de 2022

Dimmi Amora, da Agência iNFRA

O compartilhamento de risco de demanda em concessões de rodovias pode reduzir em até 22% o valor das tarifas de pedágio dos usuários. É o que indica uma nota técnica da SDI (Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura) do Ministério da Economia, a partir de estudo realizado em parceria com o Ipea (Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas).

A nota técnica foi publicada no fim do mês passado e recomenda que o governo analise a possibilidade de usar desse mecanismo como forma de ampliar as concessões rodoviárias, o que é uma preocupação mais ampla do órgão e levou a uma série de estudos sobre o tema desde 2019.

O risco de demanda vem sendo tratado nas concessões brasileiras em geral como uma espécie de tabu: tem que estar necessariamente alocado ao concessionário, integralmente. Essa não é a prática na maior parte dos países do mundo. Em geral, há mecanismos para compartilhar esse risco, considerado dos mais complexos de se estimar em contratos de longo prazo.

Como é um risco difícil de calcular, o que as empresas em geral fazem é cobrar um valor alto para administrá-lo. E isso resulta, de acordo com o estudo, em tarifas de pedágio mais altas do que poderiam ser caso a modelagem previsse que parte do risco de demanda seria suportada pelo poder concedente.

Para testar essa hipótese, os técnicos do Ipea fizeram milhares de simulações considerando os dados de uma rodovia, a BR-040 de Brasília a Minas Gerais, utilizando-se de diferentes metodologias de avaliação de risco e modelos de compartilhamento que já são usados em concessões pelo mundo. 

Dois grupos
Os estudos foram separados em dois grupos. Um com compartilhamento da demanda a partir de fluxos não alcançados e a compensação do poder concedente por meio de reequilíbrios futuros, seja por postergação de obras, de mais prazo de concessão ou de aumento de tarifa. É o chamado compartilhamento linear.

No outro grupo, rodou-se o chamado modelo de bandas, nos quais se cria uma espécie de conta no contrato em que, quando a demanda fica abaixo de um certo limite inferior, o concessionário é compensado; e o oposto ocorre quando se passa do limite superior.

O modelo que chegou aos melhores valores e foi o recomendado é o compartilhamento linear em 70% da demanda. Ou seja, se a demanda projetada ficou abaixo desse percentual, o concessionário é compensado. No estudo, esse modelo gera os mais elevados percentuais de desconto sobre a tarifa.

Edson Silveira, o secretário de Desenvolvimento da Infraestrutura do Ministério da Economia, ressalta que o modelo deve ser usado sem criar risco fiscal para o Tesouro, permitindo que as obras sejam diminuídas ou postergadas em caso de demanda baixa; e ampliadas ou antecipadas em caso de demanda alta. 

Cuidados
O estudo aponta que, ainda que haja uma necessidade de as tarifas serem aumentadas, isso pode trazer mais benefícios aos usuários do que a falência de uma concessionária e a devolução da concessão, como vem ocorrendo com várias concedidas entre 2012 e 2014, afirmou Silveira.

A nota técnica recomenda, no entanto, que um possível compartilhamento de risco seja feito com alguns cuidados. O primeiro deles, reconhecendo que pode haver uma “concorrência imperfeita” no leilão, é que fique explicitado nos estudos que o compartilhamento do risco de demanda levou a uma redução da tarifa teto de leilão. O outro é dar sinalizações claras sobre a metodologia utilizada para as empresas interessadas, evitando assim o risco de leilões desertos.

Esse trabalho da SDI, segundo o secretário Edson, é parte de um esforço para apoiar o governo no processo de ampliação das concessões rodoviárias no país, diante do atual quadro de restrição fiscal para investimentos com recursos orçamentários e o elevado volume de estradas não concessionadas com baixo volume de tráfego, o que dificulta uma concessão.

Volume de tráfego baixo
Em outro estudo, de março deste ano, os técnicos da SDI e do Ipea mostraram num gráfico que a grande maioria das rodovias federais com elevado volume médio diário de tráfego já está concessionada. E que as restantes têm um volume mais baixo, dificultando um modelo de concessão.

Como o país tem 10 mil quilômetros de vias federais concessionadas e 65 mil não concessionadas, o temor é que a grande maioria das estradas fique sem investimentos e manutenção adequada nos próximos anos, gerando impactos negativos para toda a economia.

Por isso, o estudo aponta duas alternativas ao modelo de concessão comum que vem sendo utilizado no governo federal. A primeira é fazer modelagens em que trechos com maior volume suportem outros de menor volume, o chamado filé com osso. Segundo o trabalho, esse modelo é mais simples, por não envolver recursos fora do contrato, e há testes ao redor do mundo que funcionam e podem ser replicados no país.

Incentivo às PPP de aporte
A segunda alternativa é o uso das PPPs (parcerias público-privadas), mas o próprio estudo aponta que há complexidades legais e orçamentárias e, por isso, elas não têm sido utilizadas no governo federal desde a criação da lei, em 2004, pela falta de confiança de investidores e dos técnicos do governo sobre o pagamento das contraprestações em prazos longos.

Por isso, a proposta é a de que os aportes nos projetos de PPPs de rodovias sejam feitos em apenas quatro anos, o que é um ciclo orçamentário, com o valor do primeiro ano mais alto do que o dos anos seguintes, e limitado a 50% do investimento, garantindo assim que o concessionário também busque qualidade para ter uma boa prestação do serviço e arrecadação ao longo do contrato.

De acordo com o secretário, essas PPPs de aporte podem ser uma alternativa que resolveria as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e, ao mesmo tempo, dispensaria a necessidade de constituição de fundo garantidor para as contraprestações, o que também tem sido problemático ao longo dos anos no governo federal.