Adriana Simões* e Thiago Luís Sombra**
É de amplo conhecimento que os efeitos da pandemia de coronavírus (Covid-19) impactam os mais diversos setores da economia, de modo que a recuperação das atividades aos níveis pré-crise levará meses e, em determinados casos, anos. Neste último cenário, encontra-se a indústria de aviação.
Segundo dados da ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), foram 1.241 voos semanais em abril/2020, frente a projeção de mais de 14 mil voos semanais para o período, representando uma queda de 91% da expectativa inicial1. Após alguns meses do início da pandemia, o setor aéreo revela sinais tímidos de retomada: segundo levantamento da Abear (Associação Brasileira das Empresas Aéreas), a média de voos diários para a última semana de agosto será de 743 operações, pouco mais de 30% das frequências originalmente previstas2. O mercado global de tráfego de passageiros, por exemplo, só deve retornar aos níveis pré-pandemia em 20243.
Os impactos também são fortemente sentidos no setor aeroportuário. Como a arrecadação dos aeroportos depende diretamente do fluxo de passageiros e do consumo de bens e serviços nas dependências do aeroporto, a redução de viagens decorrente das medidas de isolamento social e do fechamento de fronteiras impacta as receitas dos empreendimentos.
Ciente da importância do setor aeroportuário para o desenvolvimento do país, o Governo Federal implementou medidas que visam preservar a continuidade das atividades.
Conversão da Medida Provisória 925 na Lei 14.034
A Medida Provisória 925, de 18 de março de 2020, postergou o vencimento de outorgas fixas e variáveis, vincendas neste ano, nos contratos de concessão aeroportuária celebrados pelo Governo Federal. Em substituição aos vencimentos fixados contratualmente, a norma permitiu o pagamento de outorgas até 18 de dezembro de 2020. De acordo com o secretário nacional de Aviação Civil, a postergação do vencimento das outorgas teve como objetivos conceder fôlego ao caixa das concessões e viabilizar a negociação de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos4.
Em vigor a partir da sua edição, as medidas provisórias são submetidas à apreciação do Congresso Nacional para conversão em lei. No Poder Legislativo, foram incluídas disposições complementares ao texto inicial e, após a sanção com vetos parciais, o texto foi convertido na Lei 14.034, de 5 de agosto de 2020.
No diferimento das outorgas, além de incluir o cálculo de atualização monetária, houve a previsão expressa de que o Governo Federal não deve promover o reequilíbrio dos contratos de concessão com base exclusiva na prorrogação. O dispositivo, todavia, não prejudica a promoção de reequilíbrios devidamente fundamentados em outras premissas.
A Lei 13.499/2017, que dispõe sobre aditivos aos contratos de parceria para alterar o cronograma do pagamento de outorgas aeroportuárias, também foi modificada pela Lei 14.034. Apesar de aplicável apenas aos contratos celebrados até 31 de dezembro de 2016, desde que preservado o valor presente líquido original das outorgas, a lei retira a limitação prévia de uma única alteração de cronograma. Foram mantidos o requisito de inexistência de processo de caducidade e a exigência de adimplemento das outorgas vencidas até a assinatura do aditivo.
Na nova redação, as parcelas de contribuições poderão ser reprogramadas conforme o limite mínimo de 50% abaixo e máximo de 75% acima do valor das parcelas pactuadas inicialmente. Foram retiradas as exigências de apresentação do pagamento antecipado de parcela de valores das contribuições fixas, além do limite de saldo da reprogramação das contribuições antecipadas, durante o resto da execução contratual. É válido pontuar que a Lei 14.034 determinou que o atendimento às condições para alteração do cronograma de pagamento das outorgas não modifica as condições do contrato e este presume-se equilibrado.
Nesta medida, três dispositivos foram vetados pelo presidente da República, podendo o Congresso manter ou derrubar os vetos. Vale destacar o veto ao parágrafo que autorizava a substituição da outorga fixa pela variável, a critério do Poder Concedente, desde que mantido o valor presente líquido original. A justificativa do Executivo pautou-se na complexidade da operacionalização e nos custos regulatórios que surgiriam em caso de sanção.
A lei também introduziu novas medidas dirigidas aos aeroportos, como o uso de recursos do FNAC (Fundo Nacional de Aviação Civil) como objeto e garantia de empréstimo às concessionárias aeroportuárias. De acordo com a Lei 12.462/2011, o FNAC congrega recursos do sistema de aviação civil, dentre eles as contrapartidas devidas à União em virtude das outorgas aeroportuárias. Os recursos do FNAC são destinados, por exemplo, ao desenvolvimento e fomento da infraestrutura aeroportuária.
A Lei 14.034 instituiu a possibilidade de destinação dos recursos, a título de objeto e garantia de empréstimo, às concessionárias aeroportuárias que comprovem prejuízo advindo da pandemia. Segundo a lei, os contratos deverão ser celebrados até 31 de dezembro de 2020, sendo as garantias de empréstimo executáveis a partir de 1º de janeiro de 2021. A nova redação também fixa que a taxa de juros não pode ser inferior à Taxa de Longo Prazo. Por fim, também são condições a carência não superior a 30 meses, a quitação da dívida até 31 de dezembro de 2031 e o limite de R$ 3 bilhões para a garantia de empréstimo.
6ª Rodada de Concessões Aeroportuárias
A atuação do Governo Federal para mitigar os efeitos da pandemia também englobou os projetos futuros de concessão aeroportuária de 22 aeroportos na 6ª Rodada de Concessões. De acordo com o ministro da Infraestrutura, o governo pretendia realizar 44 leilões, com os aeroportos correspondendo a 50% de todas as concessões previstas para 20205, o que demonstra a magnitude do setor aeroportuário no programa de desestatização.
A crise exigiu ajustes nos editais e contratos de concessão para adaptá-los ao redimensionamento das projeções de fluxo de passageiros, aeronaves e cargas. Os EVTEAs (Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental) foram ajustados e retornaram à ANAC e ao TCU (Tribunal de Contas da União) para consulta pública complementar.
Uma das mudanças introduzidas no edital exclui a necessidade das instituições financeiras comprovarem a viabilidade da proposta econômica, como forma de demonstrar a sua exequibilidade6. Além de trazer custos aos licitantes, a ANAC entendeu ser uma exigência desnecessária, uma vez que outras características do empreendimento são capazes de demonstrar a viabilidade da proposta. Um exemplo seria o pagamento prévio à eficácia contratual do ágio oferecido pelo licitante, assim como de 50% do valor presente líquido do projeto.
No contrato de concessão, foram atualizadas as alíquotas de contribuição variável que serão devidas a partir do 5º ano-calendário. As alíquotas dos blocos Sul e Central sofreram reduções substanciais, em razão da queda no fluxo de passageiros. No caso do bloco Norte, do qual faz parte o Aeroporto de Manaus, houve um aumento de alíquotas, em razão da perspectiva positiva para o transporte aéreo de cargas, impulsionado pelo escoamento de mercadorias da ZFM (Zona Franca de Manaus).
Ainda, em razão do regime constitucional da ZFM, havia preocupação de que mudanças legislativas poderiam impactar os custos e receitas da concessionária. Visando retirar do ente privado o ônus integral por alterações legislativas, o contrato de concessão incorporou o compartilhamento automático do risco com o Poder Concedente. Havendo redução materialmente relevante da demanda de cargas no Aeroporto de Manaus, em razão de mudança nos incentivos fiscais da ZFM, haverá uma redução da contribuição variável devida pela concessionária, conforme o contrato.
O prazo para integralização do capital social para o Bloco Sul foi ampliado para 72 meses, em razão do volume de investimentos a ser feito nos primeiros anos da execução contratual. Houve também um esclarecimento no contrato acerca das indenizações devidas em caso de encampação (extinção contratual de iniciativa do Poder Público, pautada em razões de interesse público). Nesse caso, além do valor presente dos lucros futuros esperados no tempo remanescente do contrato, também serão devidas indenizações pelos investimentos em bens reversíveis não amortizados, valores recolhidos a título de contribuição inicial e ressarcimentos realizados à Infraero, bem como pela elaboração do EVTEA.
Considerações finais
De modo geral, a resposta do Poder Executivo aos desafios impostos pela Covid-19 no setor aeroportuário foi positiva, demonstrando que as autoridades estão atentas à indústria. Para ativos já concedidos, a ação governamental se dirigiu à preservação do caixa das empresas, postergando o vencimento das contribuições de 2020. A permissão da reprogramação do cronograma de outorgas e a previsão de empréstimos com recursos do FNAC demonstraram, igualmente, o comprometimento com a sustentação do setor.
O intuito de promover reequilíbrios contratuais ainda em 2020 – incluindo, portanto, as outorgas deste ano – e as alterações nos documentos da 6ª Rodada demonstram também a atenção da ANAC e do Ministério da Infraestrutura sobre a viabilidade dos ativos concedidos e dos projetos de desestatização, criando uma base sólida para investimentos. Certamente, os efeitos da Covid-19 na aviação terão repercussões nos próximos anos, de forma que o alinhamento entre Executivo, Legislativo, órgão regulador e ente privado é crucial para a superação da crise.
