iNFRADebate: O Brasil precisa urgentemente de mais e melhores investimentos em infraestrutura

Otaviano Canuto1*

Uma pesquisa recente da Ipsos constatou que a população brasileira é a mais insatisfeita com os serviços de infraestrutura (transporte, energia, água e telecomunicações) entre os 28 países abrangidos pelo estudo. Não é de surpreender se observarmos a falta de investimentos em infraestrutura no Brasil desde os anos 80.

Segundo estimativas do economista Cláudio Frischtak, da consultoria internacional de negócios Inter.B, enquanto o PIB (Produto Interno Bruto) do Brasil dobrou em termos reais entre 1990 e 2016, o estoque de capacidade de infraestrutura cresceu apenas 27%.

Os números de um relatório do Banco Mundial (Raiser et al, 2017) apontam para investimentos em infraestrutura com média acima de 5% do PIB entre as décadas de 1920 e 1980, período em que a renda per capita cresceu a uma taxa média anual de 4% e a urbanização atingiu níveis de 60% em 1980. Nas últimas duas décadas, no entanto, o ritmo do investimento caiu para menos de 2,5% do PIB, abaixo até de sua necessidade de manutenção.

O estoque atual de infraestrutura física do Brasil, em relação ao PIB, é menor que na maioria dos países com níveis de renda comparáveis. Embora o acesso a eletricidade e telecomunicação tenha melhorado desde a década de 1990, as redes de saneamento básico e de transporte estão aquém das de seus pares – mesmo quando se considera a dispersão territorial relativamente alta do país e a baixa densidade populacional.

Essa falta de investimentos em infraestrutura trouxe um custo em termos de baixo desempenho de produtividade e taxas de crescimento mais lentas. Efeitos negativos substanciais em termos de desperdício de recursos – perda de tempo de trabalho, alocação incorreta de recursos, perda de produtos etc. – decorrem de infraestrutura precária e condições precárias de fornecimento de energia e conectividade em áreas como transporte, logística e tecnologia da informação e comunicação. A falta de investimento público vem afetando o crescimento potencial do PIB, direta e indiretamente, ao desencorajar o investimento privado. A baixa cobertura em saneamento também tem implicações desfavoráveis para as pessoas pobres.

Os gastos com infraestrutura pública permaneceram apertados, apesar dos gastos públicos correntes cresceram 2% acima do PIB e os gastos primários do governo na proporção do PIB aumentarem de 22% em 1991 para 36% em 2014. Embora os gastos públicos tenham se estabilizado desde 2015 como proporção do PIB – estando sujeitos desde 2017 a um teto absoluto em termos reais constitucionalmente estabelecido– a expansão contínua dos gastos correntes obrigatórios manteve em queda o espaço fiscal disponível para investimentos em infraestrutura pública. A “obesidade do setor público” do Brasil agravou sua “anemia da produtividade”.

A queda no investimento público não foi suficientemente compensada pelos investimentos privados em infraestrutura – diferentemente da tendência em outros países da região, como Chile e Colômbia, conforme observado no relatório da equipe do Banco Mundial. O setor público permaneceu a fonte de mais de 70% desse financiamento, dependendo, portanto, das condições fiscais vigentes no país.

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A inevitável continuidade da austeridade fiscal no futuro reforça sua necessidade de ser acompanhada da construção de novos pilares de financiamento de longo prazo, reconfigurando-se a estrutura regulatória e operacional para aumentar a participação do investimento privado em infraestrutura. Além da queda nas taxas de juros reais alcançada no período recente, será necessário manter o ritmo das reformas estruturais que melhoraram gradualmente o ambiente de negócios e os custos da intermediação financeira. Por outro lado, por mais que a presença do setor privado seja necessária para a expansão, o investimento e a gestão privada em infraestrutura permanecerão complementares – e não substitutos perfeitos – para o setor público.

Além das dificuldades em termos de quantidade de gasto público em infraestrutura, em um contexto de rigidez para baixo de outros itens de despesa, existe o problema qualitativo de sua “ineficiência”. O déficit é agravado por problemas de qualidade em investimentos tão baixos, como apontado no relatório do Banco Mundial. É importante melhorar o resultado da parte que continuará sendo de responsabilidade do setor público, porque o todo dependerá disso.

Tomemos, por exemplo, as deficiências na alocação e operação de recursos nos setores de transporte e água e saneamento, que já destacamos como particularmente subinvestidos. No transporte, o relatório do Banco Mundial estima que a combinação de um sistema multimodal que favorece o transporte rodoviário e a ineficiência operacional no sistema rodoviário federal implicam custos econômicos e ambientais equivalentes a 1,4% do PIB, ou 2,2 vezes o atual investimento anual do setor. Por sua vez, as ineficiências operacionais no abastecimento de água foram de cerca de 0,7% do PIB, ou mais de três vezes os atuais investimentos anuais em saneamento. A aprovação de um novo marco regulatório para o saneamento, em andamento no Congresso, deve trazer boas notícias para o setor.

Houve uma forte incidência de ineficiência no nível dos projetos, além de irregularidades nos diferentes estágios de seu ciclo. É necessário reforçar a capacidade de planejamento “upstream”, elevar os padrões para projetos de engenharia básicos, melhorar os processos de identificação e mitigação de riscos na fase preparatória dos projetos – para evitar interrupções durante a implementação –, fortalecer os requisitos de viabilidade econômica e financeira e, principalmente, aumentar a efetividade das licitações.

Mas o maior desafio pode estar em algumas raízes políticas de deficiências nos investimentos em infraestrutura. A maneira pela qual tradicionalmente coalizões políticas foram construídas e campanhas financiadas no passado recente do país levou à fragmentação das alocações orçamentárias para investimentos de capital e à frequente escolha de projetos mal preparados. Na mesma linha, o uso de transferências e cessões de capital para manter frágeis coalizões políticas em uma estrutura de fragmentação partidária minou o planejamento, a avaliação, a seleção, a supervisão e a garantia dos projetos.

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A prosperidade brasileira dependerá de mais e melhores investimentos em infraestrutura, em um contexto de austeridade fiscal. Para esse fim, é essencial melhorar a qualidade da intervenção pública e seguir a agenda de reformas estruturais.

2020 pode representar um ponto de virada

A taxa básica de juros está em níveis recordes. Os spreads de risco do Brasil caíram para níveis nunca vistos em 9 anos. Houve uma saída de capital de US$ 44,7 bilhões em 2019, mas isso refletiu principalmente a queda do prêmio da taxa de juros pago na dívida interna, bem como o pagamento antecipado da dívida externa por empresas brasileiras.

Os recursos para empresas não financeiras brasileiras voltaram aos níveis pré-recessão, agora com um forte aumento nos títulos e ações de dívida corporativa, principalmente à base de investidores locais, enquanto o capital estrangeiro deixou o país como resultado da liquidação da dívida corporativa e do baixo rendimento da taxa de juros da dívida pública. O mercado doméstico de capital começou a compensar a queda no crédito subsidiado do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social). Além disso, os empréstimos bancários domésticos a empresas começaram a deixar para trás sua lentidão desde a crise.

O novo mix de políticas fiscal e monetária tem potencial para gerar frutos em termos de um novo crescimento conduzido mais pelo investimento privado e menos pelo setor público. As entradas de capital estrangeiro podem retornar com um novo e adequado perfil. O financiamento de investimentos em infraestrutura e projetos de concessão pode muito bem ser a nova maneira de obter retornos no Brasil, em vez de suculentas taxas de juros pagas pela dívida do governo.

1Texto de apoio da exposição feita por Otaviano Canuto no evento Brazil Business Forum, promovido pelo Brazil-Florida Business Council em 15 de janeiro. A edição original do texto (em inglês), com gráficos, foi publicada no site Seeking Alpha e pode ser lida neste link.
*Otaviano Canuto é membro sênior do Policy Center for the New South, membro sênior não-residente do Brookings Institute e diretor do Center for Macroeconomics and Development em Washington. Foi vice-presidente e diretor-executivo do Banco Mundial, diretor-executivo no FMI (Fundo Monetário Internacional) e vice-presidente no BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento).
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