Discutir direito de passagem em monopólio não pode dar certo, diz Bento Lima

BENTO LIMA,
Ex-presidente da VALEC

DISCUTIR DIREITO DE PASSAGEM EM AMBIENTE
DE MONOPÓLIO NATURAL NÃO PODE DAR CERTO”

Com 47 anos acompanhando o setor ferroviário, o engenheiro mecânico Bento José de Lima sentou-se na tarde de quinta-feira (20) no auditório do Hotel Plaza Inn, em Goiânia (GO), para ver a apresentação da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) na primeira sessão presencial da audiência pública para Concessão da Ferrovia Norte-Sul.
Após quase quatro horas, Bento saiu da sala sem mudar sua impressão sobre como está vendo o destino do maior projeto ferroviário do país. “Estamos tentando discutir e democratizar o direito de passagem em um ambiente de monopólio natural. Não pode dar certo”, sentenciou.
Ex-diretor da Rede Ferroviária, da RioTrilhos e da Valec, estatal responsável em parte pela construção da via nos últimos anos, Bento afirmou em entrevista à Agência iNFRA que o ideal para o país seria um sistema híbrido entre o horizontal e o vertical, no qual a Norte-Sul seria uma ferrovia para passagem de carga de todas as outras.
Atualmente atuando como consultor da Sysfer Consultoria e Sistemas, o ex-professor da COPPE/UFRJ e da PUC/RG aponta que é necessário aumentar a competição entre as malhas ferroviárias, mas lamenta que o atual modelo de renovação das concessões existentes não esteja seguindo esse caminho. “Os monopolistas foram se arrumando”.

Agência iNFRA – Por que o desenvolvimento ferroviário do país avançou tão pouco nesse período de quase 20 anos após a privatização?
Bento José de Lima – Desde 2012 praticamente quase não aconteceu nada. Acho que você tem que ter uma organização como teve na Austrália, na Alemanha, nos EUA há algum tempo. Estabelecer o que se quer, definir e começar a trabalhar. E vai aperfeiçoando as regulações estabelecidas. O que tem acontecido é que temos pulado de um lado para outro. E, às vezes, até para o lado antagônico.

Como é isso na prática?
Em 2012, foi lançado um programa que reviu todo o sistema de concessões brasileiro, que era vertical, e preconizou um sistema que passou a ser 100% horizontal, inclusive mexendo nos contratos existentes. Uma coisa radical. As coisas não mudam da noite para o dia. O que aconteceu de forma surda, porque isso implicava na quebra de um monopólio? Os monopolistas foram se arrumando e, digamos assim, a coisa não andou. E passa para o oposto. Vamos voltar ao sistema vertical na íntegra. Mas, no sistema vertical, você também tem alguns problemas. Foi fácil fazer as concessões de forma vertical porque você já tinha um sistema ferroviário construído.

Construído com o investimento público.
Exatamente. Agora você tem que sair do zero. Construir e operar com investimento privado. A gente sabe que, nessas circunstâncias, no mundo inteiro, as ferrovias não param de pé. O investimento público não pode ser abandonado.

É o caso da Fiol (Ferrovia de Integração Oeste-Leste, na Bahia)?
A Fiol, enquanto teve dinheiro público, avançou. Quando terminou, ela parou. Ela tem um trecho do Porto de Ilhéus a Caetité que está cerca de 60% pronto que chega apenas na mineração, numa hora em que o preço do minério de baixo teor inviabiliza a venda. Não tem como pegar o minério de baixo teor dali e fazer a concentração para vender e entrar no mercado. O trecho não tem demanda nessas circunstâncias e tudo indica que vai continuar. Então, tem que avançar para a região agrícola, o Oeste Baiano, onde tem algodão, soja, milho. Mas esse trecho, que recém foi começado, está parado. Não tem 5% pronto e é um investimento gigante para chegar nesse mercado. O restante nem começou, que é chegar até a Norte-Sul. Falta muita coisa e se imaginar que se vai fazer com dinheiro público é difícil.

E com o privado dá?
Nem com privado, nem com público. Porque não tem demanda para justificar. Como vai colocar dinheiro público em algo que não tem demanda num primeiro momento? Está faltando dinheiro. E dinheiro privado, para valer a pena, você vai ter que conectar com a Norte-Sul e levar até o Mato Grosso. Aí tem demanda. Mas estamos a quantos bilhões disso?

Geramos confiança para que investidores gastem esses bilhões?
No caso da Ferrogrão, se o interesse das tradings chega ao volume de recursos necessário para fazê-la, e não está chegando, acho que pode sair. Agora, estamos falando em R$ 10 bilhões e as tradings parecem que querem colocar 40% disso. Falta bastante para chegar lá. É uma ferrovia que se enquadra na íntegra no sistema vertical, não precisa ter preocupações com essa questão do direto de passagem que é sempre mal resolvida.

Quanto o país tem perdido com essa falta de investimentos e os investimentos que começam e não terminam?
Você tira de caminhão a maior parte da produção do Centro-Oeste, que é crescente. A oeste da FNS (Ferrovia Norte-Sul) se produz 100 milhões de toneladas, com perspectiva de dobrar nos próximos 25 anos. A carga do Brasil está ali. Esta carga está saindo de caminhão, 60% dela, pelo porto de Santos. A perda é em termos de logística. O transportador, um intermediário, fica com o crescimento da produção. Nosso custo logístico está saindo de quem? Não é do preço do produto porque é cotação internacional. Sai do bolso do produtor. Não fica na região de produção, com quem produz. O investimento público não está sendo canalizado para trazer uma riqueza crescente na zona de produção. Ele é apossado por intermediários.

Intermediários que fazem um trabalho que seria pouco eficiente?
Não diria que ele é pouco eficiente porque ele pode até estar sendo feito razoavelmente devido a essa quantidade enorme de carga que chega. O caminhão faz o que pode fazer. O errado é ir de caminhão.

O que falo é de eficiência de custo.
Isso com certeza. É uma pena, realmente.

Há um passado de ferrovia de 30 mil quilômetros que está sendo pouco usado, em muitos lugares abandonados. O senhor acha que é possível recuperar alguma parte disso?
Há locais que pode e poupariam a produção. Outros não. Tem de tudo nesses quase 18 mil quilômetros que estão aí parados ou semi parados. O que causa isso? Você tem corredores com maior rentabilidade e outros que têm menos. Isso é natural, acontece no supermercado. Há produtos com mais resultado e com menos. O que acontece no supermercado é que o sujeito procura incrementar a comercialização do que ele tem melhores resultados e reduzir a comercialização do que tem menos. Nas concessões acontece a mesma coisa. É um erro colocar na mesma concessão dois corredores que podem fazer mais ou menos a mesma coisa. O que o concessionário faz, eu faria e qualquer um faria: ele escolhe a rota que dá melhor resultado e bota todo o material rodante naquela rota. É o que acontece na Malha Sul. Você tem, na mesma concessão, o corredor de Paranaguá e de Rio Grande. O de Paranaguá, por uma série de motivos, é mais rentável. O que ele faz é colocar as locomotivas do Rio Grande do Sul no Paraná. Ele está errado? Não, ele está certo. Se tem essa prerrogativa, ele tem que fazer isso. Errado é termos feito uma concessão que permite isso. O que não pode é fazer uma concessão que a competição seja interna. Ela tem que competir com outra e não com ela própria porque assim ela mata uma e faz a outra.

O senhor vê nessa primeira experiência que o governo está testando com a renovação do contrato da Malha Paulista algo que modifique essa lógica?
Não estou vendo. Acho que tinha que aproveitar essa ocasião para consertar isso. A renovação da Malha Paulista é importante e se impõe. Trará benefício para todos, para economia da região, para o concessionário, para todo mundo. Então, se traz tantos benefícios, vamos arrumar o que não está direito.

E porque não está arrumando com o que está proposto?
O governo tem que ter iniciativa. A renovação depende das partes. Ela não depende de uma parte só. Elas devem chegar a um acordo sobre o que é melhor. O governo com o que é melhor para a economia. E o concessionário o que é melhor para ele. Dessa conversa tem que sair algo que sirva aos dois.

Não está servindo aos dois?
Menos que podia. Não que não esteja servindo. Acho que muita coisa positiva foi feita, mas não o suficiente.

O que seria o cerne que deveria balizar esses novos contratos?
São novos, mas o fato de ser uma renovação permite uma negociação mais objetiva. Você não está negociando com a sociedade. É com um ente privado determinado e isso é mais fácil do que criar um edital novo tentando resolver todos os problemas da sociedade local naquele momento. É mais fácil para chegar a um acordo. O problema é que, às vezes, a gente não começa pelo que é mais fácil e sim pelo mais complicado. Seria mais fácil começar as renovações pela MRS. Era um jogo de ganha, ganha. Na Malha Paulista é mais difícil porque ela tem passivos, ramais fora de tráfego, multas. Mas é importante para o país.

A justificativa é que essa era a malha que mais precisava.
Isso está certo. Com certeza.

Mas o resultado talvez não chegue ao que o senhor considera como necessário?
A Rumo tem um problema na Malha Paulista antigo que é ela estar no limite da capacidade e a demanda continuar crescendo alucinadamente do outro lado. Ela tem que expandir. Ela até está fazendo muita coisa que, digamos assim, tem certo risco para uma concessão que já está mais da metade cumprida. Faltam nove, dez anos. Faz com algum risco e é uma coisa meritória. Não tem dúvida que tem que fazer porque a carga tem que sair por ali mesmo. É algo que se impõe. Mas é difícil pela quantidade enorme de passivos.

Como o senhor acompanhou a primeira audiência pública da concessão da Ferrovia Norte-Sul?
Estamos tentando discutir  e democratizar o direito de passagem em um ambiente de monopólio natural. Não pode dar certo. Eu acho que a ANTT está tirando leite de pedra, inventando resoluções, formas de jogar no aditivo, fazendo o impossível no sentido de tornar esse monopólio o menos cruel possível. Por mais perfeito que seja o trabalho deles, não vão conseguir esse livre acesso.

Por quê?
A ANTT recebeu uma demanda do governo, você prepare uma concessão neste modelo. E ela está fazendo isso da melhor forma possível. Acho que ninguém faria melhor do que o que eles estão fazendo. Esse trabalho comandado pelo Alexandre (Porto), principalmente, está sendo excepcional. Agora, é isso que o país quer? Essa é a pergunta. Isso não é discussão para essa audiência pública. Essa audiência é para discutir essa concessão que está colocada. Essa discussão é muito maior do que a Agência. O fórum dessa discussão não é aqui.

Como é possível fazer isso funcionar?
Essa questão do direito de passagem e tráfego mútuo sempre esteve regulamentada. Não deixa de funcionar por falta de regulamento e sim por uma questão de política comercial das empresas. Elas sempre preferiram resolver seus problemas primeiro para depois resolver os que compartilha com outros. É natural. Quando fez as concessões em 1996, não se chegava a 6% o tráfego mútuo. O que se dizia era que o operador estatal não sabia comercializar e não mão do privado eles iam se entender. Passaram-se 20 anos e o volume continua sendo próximo de 6%. Não se deu um passo adiante. E a regulamentação existe.

Por que não vai à frente?
Enquanto o sujeito tem capacidade de transporte para resolver na sua malha, ele não vai procurar problema na malha do vizinho. O que termina acontecendo é que chega num ponto que tem que entrar. Em Santos, a MRS parava o trem da FCA e não deixa ele sair do porto. O que a FCA fazia? Em Belo Horizonte a FCA não deixava o trem da MRS carregar. Só depois que largasse o trem de Santos. Então, é assim que funciona. Não está na regra, mas é a linguagem comercial. Você me atrapalha, eu te atrapalho. Você me ajuda, eu te ajudo.

Mas essa linguagem comercial deveria ser evitada pela ação de uma agência reguladora. Como se deixa algo assim?
Se as coisas foram todas resolvidas pela agência… Ela resolveu o problema do acesso ao Porto de Santos. Mas levou quanto tempo? Mais de ano. O transporte não pode esperar tanto tempo. Se para cada fluxo de transporte você tiver que chamar a agência para arbitrar, as coisas não funcionam. Tem que funcionar automaticamente. A carga tá na linha tem que andar. Não pode ficar esperando uma decisão da agência. Não basta ter um regulamento. Tem que ter interesse comercial. Se não captar esse interesse, as coisas vão sempre arranjar uma forma de não andarem. E é muito fácil brecar o acesso de um trem sem deixar nenhum rastro de que tenha atrapalhado. É operacionalmente uma coisa simples. É difícil para a agência controlar ao vivo. Só funciona quando as parte têm interesses comerciais equânimes, quando conseguem negociar o interesse. O esforço da agência é nesse sentido. Ela está tentando criar isso.

Essa relação comercial?
Querem disciplinar isso fazendo os aditivos aos contratos de concessão das malhas vizinhas da Ferrovia Norte-Sul que os obriga a conceder o direito de passagem. Fica contratualmente obrigado a isso, vira uma obrigação que se não cumpre é penalizado. É uma maneira de avançar, mas que não é suficiente.

Por quê?
Como é um take or pay, você vai obrigar o concessionário a pagar por uma coisa que ele não sabe se vai usar. O risco da demanda é só dele. O vizinho não tem risco de demanda porque tem o take or pay garantido. O que se tentou agora foi aumentar o volume de tráfego de trens operando em direito de passagem. Em princípio, isso é bom porque garante que o concessionário da Norte-Sul vai poder passar tanto na VLI como na Rumo. Mas em compensação, o risco da demanda fica maior ainda porque, ao invés de se comprometer com dois pares de trem, ele vai ter que se comprometer com pagamento de cinco. Imagina isso numa quebra de safra. Vai quebrar o concessionário da Norte-Sul.

Mas há outra forma? Os concessionários dizem que não podem ficar à mercê de um contrato em que eles podem ficar sem a operação.
É pior que isso. Eles têm toda a razão. Ele está investindo para expandir a capacidade dele, pagando por isso. E ele vai pegar um pedaço da capacidade e deixar de presente para outro? Não pode. Não pode fazer um contrato de take or pay como está no edital, de maneira convencional. Tem que estabelecer cláusulas que o concessionário pode usar a capacidade quando não tiver demanda. Tem que ter regras que permitam uma flexibilidade de ambas as partes.

Alguma sugestão?
Você tem o instituto da meta por trecho, uma evolução grande nos contratos de concessão. Antes, a meta era global. O que impede de botar meta em que há trecho fora da concessionária e dentro da concessionária? Ou seja, eu obrigo a Rumo a buscar uma quantidade de carga fora de sua malha, na Norte-Sul, para cumprir sua meta. Vira interesse comercial dela, podendo ir ao concessionário vizinho ou até ter um operador ferroviário independente que ajuda a cumprir essa meta. Uma conjugação de interesses comerciais que ajuda, vira um bom negocio para todos. Se não for, não vai funcionar.

Há outra?
Nem gosto de falar isso porque se tornou palavra feia. Mas seria fazer com que a espinha dorsal fosse horizontal, fazendo as vértebras alimentarem.

Pode explicar um pouco melhor? A Norte-Sul seria uma agregadora de carga, que todos pudessem passar ali?
Exatamente. Provavelmente, a melhor solução para nosso sistema ferroviário não seja ser nem vertical, nem horizontal. Seria misto. A espinha dorsal horizontal, não produzindo transportes, só direito de passagem. Quem vai produzir transporte na Norte-Sul é a VLI, a Rumo, a MRS, a FCA. Todo esse pessoal operaria na malha e ela viveria de direito de passagem.

Mas não é o que está no edital, onde a previsão de receita própria é maior que a de direito de passagem.
Sim. Agora, se ao invés de querer cobrar outorga dela, já que a outorga de 1,6 bilhão pouco vale numa obra de R$ 10 bilhões, você reduzisse o custo do concessionário, o direito de passagem seria feito com vantagem para ele. Outra coisa importante é que a FNS não é um corredor de exportação. Ela é uma ferrovia de desenvolvimento. Foi concebida assim. À medida que vai sendo implantada, ela vai criando a produção por aonde vai passando e isso é um processo de décadas. Se critica que está há 30 anos construindo, mas é isso mesmo. Ferrovia de desenvolvimento não é feita da noite para o dia, não. Ela tem que acompanhar o desenvolvimento da região. Se fosse assim, haveria muito investimento perdido. Olha o que está acontecendo no Tramo Central (Tocantins a Goiás). Ficou pronto e o que tem para carregar? Nada. São 3 carregamentos em dois anos e só.

Mas tem muita coisa que não é carregada por uma falta de melhor utilização da via.
Alguma coisa tem. Por que foi criado o Tocantins? Porque era uma zona economicamente morta do país para tentar desenvolver a produção. O norte de Goiás também é pouco desenvolvido. A ferrovia está ajudando a trazer desenvolvimento para essa região.

O senhor considera que a demanda está calculada abaixo do necessário?
Acredito que tudo tem duas formas de serem vistas. Se você pegar o que foi construído dela até agora, até que a demanda está superestimada. Agora, se levar em consideração que a FNS é muito mais do que está posto ai, é para ela estruturar a zona de produção do mundo, de proteína do mundo, e resolver este problema, a demanda está muito subestimada.

Outro risco que tenta ser mitigado é em relação às obras. O senhor foi diretor da Valec. A ferrovia tem qualidade para ser usada?
Tem condições. Ela tem uma categoria invejável. É classe A. Claro que tem alguns defeitos, mas coisas pequenas. No processo de concessão diz que tem que colocar R$ 2,6 bilhões. É pouca coisa mesmo em obra. Não precisa fazer quase nada para operar. Ela está pronta. O que tem que fazer é sistema de sinalização, mas é coisa para 10 anos.

O risco maior então que o senhor vê é o compartilhamento de demanda?
A agência está tentando de todas as formas aumentar o compromisso de utilização das malhas, mas, por mais que faça, se não colocar um interesse comum que não torne uma vantagem para um e um ônus para outro, não vai dar certo. É como casamento, se não for bom para os dois, acaba logo. (Entrevista a Dimmi Amora e Clara Sasse)


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